1. Julkaisuhaku
2. Hallituksen toimenpiteet työvoiman kohtaanto-ongelman vähentämiseksi ovat riittämättömiä

Hallituksen toimenpiteet työvoiman kohtaanto-ongelman vähentämiseksi ovat riittämättömiä

Lausunto Eduskunnan Valtiovarainvaliokunnan työ- ja elinkeinojaostolle työvoiman kohtaanto-ongelmasta liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2018 (HE 106/2017 vp)

Pl 32 / Teema: Työvoiman kohtaanto-ongelma

1. Taustaa työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmasta Suomessa

Suomen työmarkkinat ovat sopeutuneet hitaasti paitsi taantuman jälkeiseen kehitykseen myös työmarkkinoiden rakennemuutokseen, joskin elpymisen merkkejä on näköpiirissä. Työttömyyden korkea taso ei selity pelkästään sillä, että yritykset ajaisivat alas toimintojaan. Uusia työpaikkoja syntyy nopeaan tahtiin ja avoimia työpaikkoja on auki runsaasti. Korkeaa työttömyyttä pahentaa se, että avoimet työpaikat ja niiden tekijät eivät kohtaa toisiaan.

Elinkeinoelämän keskusliiton tiedustelun mukaan kolmannes jäsenyrityksistä koki rekrytointivaikeuksia jo vuonna 2015. Nämä rekrytointivaikeudet hankaloittivat noin 14 000 työpaikan täyttymistä, joista suurin osa sijaitsi palvelutehtävissä mm. hotelli- ja ravintola-alalla. Yksi syy tähän voi olla ammattirakenteiden murros, kun rutiininomaisten työpaikkojen hävitessä samaan aikaan rinnalle syntyy töitä matalapalkkaisiin palveluammatteihin.

Työpaikkojen kohtaanto-ongelman syy on selvästi kaksitahoinen, mikä on omiaan kasvattamaan rakennetyöttömyyttä entisestään.

• Avoimet työpaikat sijaitsevat eri toimialoilla, jolloin rekrytointia voi hankaloittaa uuden työn osaamisen puute.
• Toisaalta avoimet työpaikat sijaitsevat eri työmarkkina-alueilla kuin työttömät.

Työmarkkinoiden yhteensopivuusongelmaa voidaan arvioida tarkastelemalla avoimien työpaikkojen suhdetta työttömiin työnhakijoihin. Viimeisimpien selvitysten mukaan suhdeluku on vakiintunut 10%:n tuntumaan, mikä kertoo vähäisestä työmarkkinoiden kireydestä. Tämä suhdeluku ei tosin kerro mitään työttömyyden rakenteesta (esimerkiksi pitkäaikaistyöttömyys/rakennetyöttömyys) tai avoimien työpaikkojen kestosta. Valtioneuvoston kanslian raportti paljastaakin, että työpaikkojen yhteensopivuusongelma on lisääntynyt viime vuosina (VM 2016). Tutkimustulokset puoltavat lisäksi näkemystä, että työmarkkinoiden yhteensopivuusongelmien taustalla voi olla rakennetyöttömyys. Kohtaanto-ongelmassa on myös alueellisia eroja.

Viimeisimpien Tilastokeskuksen lukujen mukaan kuluvan vuoden tammi-elokuussa työvoiman ulkopuolella olevien määrä tippui 10 000 henkilöllä (15-74 -vuotiaat) vuoden takaisiin lukuihin verrattuna. Kun tähän lisätään väestön maltillinen kasvu, niin työvoiman määrä kasvoi noin 12 000 henkilöllä. Työllisten määrä kasvoi 15 000 henkilöllä, mutta työttömien määrä laski puolestaan vain 3 000 henkilöllä. Työmarkkinoilla vallitseva kohtaanto-ongelma on ilmeinen talouden piristymisestä huolimatta. Työllisten määrän kasvua ei voi siis selittää pelkästään sillä, että työttömät ovat saaneet töitä, vaan pääsyynä on se, että työvoiman määrä on kasvanut. Sillä, että työttömät ovat saaneet töitä, voidaan selittää vain noin 20% koko työllisyyden muutoksesta (Taulukko 1).

Taulukko1. Työmarkkina-asema vuoden 2017 tammi–elokuulta vuoden takaiseen verrattuna

Yksi syy työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmassa on se, että työttömien koulutus(ala) ei vastaa työelämän tarpeita. Ongelma on pienempi korkeakouluista kuin ammattikouluista valmistuneilla, vaikkakin korkeakouluista valmistuneiden siirtymisestä työmarkkinoille on suuria eroja koulutusalojen välillä. Sosiaali- ja terveysaloilta valmistuneilla on alhaisin työttömyys kolme vuotta valmistumisen jälkeen (3%).[1] Muun muassa väestön ikääntymisen vuoksi kasvavaan työvoiman tarpeeseen on reagoitu entisestään koulutuksen aloituspaikkoja lisäämällä. TEM:n selvityksen mukaan vuoteen 2030 mennessä ei ole välttämättä odotettavissa merkittävää työvoimavajetta ko. aloille, jos koulutuksen ennakoinnin ehdot – kuten valmistumisaste – toteutuvat (TEM, 2015).

Korkeakoulututkinnon suorittaneista heikoiten työmarkkinoille sijoittuvat humanistisilta ja taidealoilta valmistuneet. Heistä noin 12 % oli työttömänä kolme vuotta valmistumisen jälkeen. Työllisyyspolitiikan näkökulmasta on ollut huoli mm. taidealojen ylitarjonnasta, mikä on viime vuosina tarkoittanut koulutusmäärien mitoittamista työelämän tarpeita vastaaviksi koulutusmääriä vähentämällä eritoten ammattikorkeakouluissa. Humanististen ja taidealojen ylitarjonta korostuu työttömien absoluuttisella määrällä, sillä joka viides yliopistosta valmistunut oli suorittanut tutkintonsa humanistiselta tai taidealalta.

Eri koulutusalojen ja työmarkkinoiden tarpeiden välinen kohtaanto-ongelma on erityisen ongelmallinen keskiasteen ammatillisen tutkinnon suorittaneiden keskuudessa. Eri koulutusalojen ja työmarkkinoiden tarpeiden välillä esiintyvä kohtaanto-ongelma on esitetty Kuviossa 1. Kuvio esittää alle 35-vuotiaiden ammatillisen keskiasteen tutkinnon suorittaneiden työttömyysasteet koulutusaloittain vuonna 2014 (Maczulskij & Karhunen 2017). Koulutusalat on ryhmitelty alan ja koulutusasteen keskimääräisen kuukausipalkan mukaan pienimmästä suurimpaan. Lisäksi kuviossa näkyy eri koulutusalojen suhteelliset osuudet, eli suuri pallo kertoo siitä, että kyseiseltä alalta on valmistunut suhteessa enemmän nuoria muihin ammatillisen keskiasteen koulutusaloihin verrattuna.

Parhaiten työmarkkinoille ovat sijoittuneet sosiaali- ja terveysalalta valmistuneet, joista 9 % oli työttömänä vuonna 2014. Työttömyys uhkaa eritoten niitä ammatillisen koulutuksen saaneita, jotka ovat suorittaneet tutkinnon humanistiselta alalta tai luonnontieteistä (tietojenkäsittely). Heistä noin 26 % oli työttömänä vuonna 2014. Kuvion 1 pienet pallot tosin kertovat, että näiltä aloilta valmistuvien osuus kaikista ammatillisen koulutuksen saaneista, alle 35-vuotiasita on hyvin pieni (yhteensä noin 4 %).

Erityinen huoli koskee kuitenkin niitä, jotka valmistuvat tekniikan aloilta. Heidän sijoittuminen työmarkkinoille on heikkoa (työttömyysaste 21 %), mutta lisäksi työttömien absoluuttinen määrä on korkea, sillä noin 40 % ammatillisen tutkinnon suorittaneista on valmistunut tekniikan aloilta. Näitä aloja voi uhata myös kato työmarkkinoiden rakenteiden muuttuessa osin automatisaation seurauksena (Maczulskij & Karhunen 2017).

Kuvio 1. Alle 35-vuotiaiden ammatillisen koulutuksen saaneiden työttömyys aloittain ja keskimääräisen kk-palkan mukaan vuonna 2014

Lähde: Talous & Yhteiskunta 3/2017.

2. Esitystä koskevat tarkemmat kommentit

2.1. Työvoiman kohtaanto-ongelman yhteiskunnalliset vaikutukset, keskeiset kehittämishankkeet ja tulevaisuuden näkymät

Työvoiman kohtaanto-ongelmat nostavat pahimmillaan rakennetyöttömyyden tason pysyvästi korkealle tasolle. Tämä taas aiheuttaa suuria kustannuksia itse yksilöille, että yhteiskunnalle.

Valtaosa esityksen työllisyysvaikutuksista nojautuu oletukseen työttömien aktivointiin, eli pääasiassa työvoimatoimistojen määräajoin tekemien haastatteluiden vaikuttavuuteen. Haastatteluiden toimivuudesta työttömien aktivoinnin välineenä ei ole kuitenkaan olemassa tutkimustietoa. Haastatteluilla voi kuitenkin olla sanktion tapainen uhkavaikutus, jolla taas on havaittu olevan merkittäviä työllisyysvaikutuksia esimerkiksi Tanskassa ja Sveitsissä (Svaver 2010, Lalive ym. 2005). Tulevaa tiedonkeruuta täytyy parantaa, jotta haastatteluiden vaikuttavuus voidaan tulevaisuudessa varmentaa.

Haastatteluiden sanktiovaikutus on kuitenkin kyseenalainen, mikäli kohtaanto-ongelman myötä työvoiman ominaisuudet eivät vastaa yritysten tarpeita. Työelämän osaamistarpeet voivat muuttua varsin äkisti teknologisen kehityksen myötä. Se väestön osa, joka ei kykene uudelleen kouluttautumaan, voi syrjäytyä työmarkkinoilta pysyvästi.

Ammattirakenteiden murros todennäköisesti voimistuu tulevaisuudessa ja kohtaanto-ongelmat kärjistyvät entisestään ilman tehokkaita politiikkatoimenpiteitä, joita kohdennetaan esimerkiksi asunto- ja koulutuspolitiikkaan.

2.2. Vuoden 2018 TAE:n määrärahat ja toimet työvoiman kohtaanto-ongelman pienentämiseksi; arvio näiden vaikutuksista

Esityksen kohdan PL32:n osoittamat määrärahat kohtaanto-ongelman lieventämiseksi ovat vähäisiä ja niiden mahdolliset vaikutukset eivät pohjaudu tilastollisiin syy-seuraussuhdetta kuvaaviin tutkimustuloksiin. Esityksen mukaan Ohjaamojen toiminta vakinaistetaan ja niiden palveluja laajennetaan Psykososiaalisen tuen palvelupaketilla. Ohjaamojen vaikuttavuudesta ei kuitenkaan ole olemassa tutkittua tietoa ja ei ole selvää mihin esityksen arviot perustuvat. Tiedonkeruuta ja vaikuttavuusarviointia on parannettava myös näiltä osin. Mikäli ohjaamotoiminta ja Psykososiaalisen tuen palvelupaketti otetaan vakinaiseen käyttöön, niin rahoituksen ehtoihin tulisi kytkeä myös vaatimus tukimuodon vaikuttavuuden jatkuvasta arvioinnissa (joista osa on kokeellisia).

Esityksen arvioiden mukaan kohtaanto-ongelmat (mitattuna rekrytointiongelmia kokeneiden toimipaikkojen osuutena) vähenevät vuoden 2018 aikana. Kohtaanto-ongelma kuitenkin todennäköisesti pahentuu nousukautena, kun kilpailu osaavasta työvoimasta voimistuu.

Osa esityksen politiikkatavoitteista on myös mahdollisesti ristiriidassa keskenään. Alueiden kehittäminen ja rakennerahastopolitiikka voivat huonoimmillaan hidastaa elinkeinoelämän uusiutumista, mikäli tuet kohdentuvat väärin. Tämä hidastaa työvoiman liikkuvuutta ja edelleen pahentaa työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmaa. Alueperusteiset elinkeinotuet eivät saa vääristä markkinamekanismin toimintaa eli resurssien (työvoiman) siirtymistä talouden tuottamattomilta yrityksiltä talouden tuottavimmille yrityksille. Yritysten markkinaehtoinen kilpailu on kansantalouden etu. Tuen arviointi ei saa koskaan perustua tuen saajan omaan arvioon. Kaikkia elinkeinotukia tulisi arvioida jatkuvasti puolueettoman arviointielimen toimesta.

Palkkatuen avulla luodut työpaikat eivät välttämättä vähennä kohtaanto-ongelmaa, vaan pikemminkin piilottavat työttömyysongelman pois tilastoista. Palkkatuen laajempi käyttö ilman kohdennettua profilointia on kyseenalaista olemassa olevan tutkimuksen valossa (ks. Vooren ym. 2017). Palkkatuen myötä työllistyvät eivät hyödy työpaikasta, mikäli työn laatu ei kohenna henkilön työmarkkina-asemaa. Etenkin kuntien tarjoamat palkkatuetut työpaikat voivat pikemminkin laskea yksilön työmarkkina-arvoa, mikäli tuettuihin työsuhteisiin liittyy työntekijää leimaava tekijä. Palkkatuen kohdentaminen esimerkiksi oppisopimuskoulutuksen tukemiseen voi olla inhimillisen pääoman kehittymisen kannalta kannatettavaa. Palkkatukea tulisi myös myöntää yksilöille niin, että sen vaikuttavuutta voitaisiin arvioida jatkuvalla seurannalla uskottavia tilastollisia menetelmiä hyväksikäyttäen. Palkkatuen vaarana on myös se, että se vääristää yritystukien tapaan kilpailua ja hidastaa yritysten normaalia uudistumista.

Laajennettu liikkuvuusavustus pyrkii vähentämään alueellista kohtaanto-ongelmaa. Liikkuvuutta lisäävät toimenpiteet ovat suositeltavia.[2] On kuitenkin kyseenalaista, missä määrin nykyistä laajempi liikkuvuusavustus pystyy vaikuttamaan alueelliseen liikkuvuuteen. Alueelliseen liikkuvuuteen voitaisiin vaikuttaa tehokkaammin asuntorakentamisella ja luopumalla omistusasumista suosivasta veropolitiikasta. On myös tärkeää, että alueperusteiset elinkeinotuet eivät ylläpidä kannattamatonta yritystoimintaa ja hidasta näin työvoiman liikkuvuutta ja kokonaistuottavuuden kehitystä.

2.3. Työvoiman saatavuuteen liittyvät kehittämistarpeet sekä vireillä ja suunnitteilla olevat kehittämistoimet

Kohtaanto-ongelman ratkaisun keskiössä on koulutus. Laaja-alainen ja mahdollisimman korkea yleissivistävä koulutus tukevat yksilön mahdollisuuksia sopeutua työelämän muutoksiin. Koulutuksen tarve tulisi tunnistaa nopeasti ja yksilö tulisi ohjata koulutukseen, joka on kurssituksen sijaan tutkintoon tähtäävä koulutusta.

Muuntokoulutus on hyvä esimerkki toimenpiteestä, jonka tulisi olla paljon laajemmassa käytössä eri elämäntilanteissa. Muuntokoulutukseen myönnettyä rahoitusta tulisi kasvattaa, niin että työmarkkinoiden arpeisiin sopeutuvasta tutkintokoulutuksesta tulisi laajempi normaali käytäntö väestön keskuudessa.

Esityksestä puuttuvat selkeät kannustin- ja tukijärjestelmät, joilla voitaisiin tukea yksilön elinikäistä oppimista. Koulutuksen ja työelämän raja-aitoja tulisi edelleen purkaa. Korkeakoulutuksen keinotekoiset uusien opiskelijoiden rajoitukset eivät tue talouden uusiutumista (tämä on ilmeistä etenkin tekniikan alan osalta), vaan korkeakoulujen oppilaiden sisäänottoa tulisi lisätä voimakkaasti. Elinkeinoelämämme uusiutumista voidaan edesauttaa lisäämällä korkeakoulutettujen osuutta väestöstä.

Suomen talous hyötyisi maan ulkopuolisista osaajista. Osaajista käydään tiukkaa maailmanlaajuista kilpailua. Esityksessä ei tuoda esiin selkeitä ja todennettuja toimenpiteitä, joilla saataisiin eri alojen osaamisen huippukärkeä Suomeen (esimerkiksi Talent Boost -ohjelman osalta tarvitaan paljon lisää konkretiaa). Osaavan työvoiman saatavuuden osalta huomiota tulisi myös kiinnittää myös ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden houkuttelemiseen Suomeen ja sujuvaan rekrytointiin välittömästi valmistumisen jälkeen. Korkeakoulujen, julkisen vallan ja yksityisten yritysten yhteistyötä tulisi tiivistää ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden osalta, niin että korkeakoulut toimisivat laajemmin ulkomaalaisten osaajien rekrytointikanavana jo opiskelijavalinnan vaiheessa. Esimerkiksi Yhdysvalloissa ja Britanniassa, korkeakoulut toimivat merkittävänä kanavana ulkomaalaisten osaajien houkutellussa kansallisille työmarkkinoille.

Yrityksien suoran tukemisen sijaan julkisen vallan tulisi kiinnittää enemmän huomiota yritysten toimintaedellytysten parantamiseen. Osaamiseen perustuvassa taloudessa osaavat yksilöt ovat keskeisessä asemassa yrityksen menestyksen kannalta. Osaajien (ja heidän perheensä) osalta työperäistä maahanmuuttoa ja maassa pysymistä tulisi edelleen pyrkiä sujuvoittamaan uusin toimenpitein.

Työvoiman saatavuutta kehittäviin toimenpiteisiin tulisi säätää ehto, että toimenpiteiden vaikuttavuutta arvioidaan sellaisin tilastollisin menetelmin (joista osa voi olla kokeellisia), jotka antavat luotettavaa tutkimustietoa päätöksenteon tueksi.

2.4. Työnvälityksen kipupisteet ja kehittämishaasteet; mm. sähköisten TE-palveluiden ongelmat ja yritysten tarjoamat työvoimapalvelut

Työllisyys- ja yrittäjyyspolitiikkaa toteutetaan julkisilla työvoima- ja yrityspalveluilla. Työllisyys- ja yrittäjyyspolitiikassa painotuksena on työttömyyden alentaminen, nopea työllistyminen ja kasvun vauhdittaminen vastaamalla yritysten työvoima- ja osaamistarpeisiin sekä luomalla edellytyksiä uudelle yritystoiminnalle. Hyvin toimivilla ja tehokkailla TE-palveluilla on merkitystä työmarkkinoiden kohtaanto-ongelman helpottamisessa.

Suomessa julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden henkilöstöresurssit ovat supistuneet mm. valtion tuottavuusohjelman ja työ- ja elinkeinotoimistojen organisaatioreformien seurauksena. Henkilöstön määrä supistui vuodesta 2005 vuoteen 2015 mennessä noin 34 prosenttia. Henkilöstömäärän lasku ja työttömyyden kasvu ovat merkinneet, että viimeisen vuosikymmenen aikana työttömien työnhakijoiden määrä yhtä työ- ja elinkeinotoimiston virkailijaa kohti on kaksinkertaistunut ja oli vuonna 2015 160. Vertailukohtana voidaan mainita, että Ruotsissa vastaava luku vuonna 2016 oli 25 ja Tanskassa 12. Hainmüller ym. (2016) tulokset saksalaisesta kokeiluhankkeesta osoittavat, että niissä työvoimatoimistoissa, joissa henkilöstöresursseja oli lisätty ja 7 joissa oli vähäisempi työttömien määrän yhtä virkailijaa kohti, TE-palvelut toimivat tehokkaammin ja työttömien uudelleentyöllistyminen oli parempaa.

TE-palveluiden kipupisteenä voidaan pitää edelleen riittämättömiä henkilöstöresursseja. Resurssien riittämättömyydestä kertoo esimerkiksi se, kuinka hyvin tämän vuoden alussa voimaan tulleet työttömien työnhakijoiden kolmen kuukauden välin toteuttavat määräaikaishaastattelut on saatu toteutettua. Vaikka viime vuoden talousarviossa osoitettiin 17 miljoonaa lisäresurssien hankkimiseksi tätä varten, Työ- ja elinkeinoministeriön tilastojen mukaan elokuussa kolmen kuukauden välein tehtäviä määräaikaishaastatteluja on saatu tehtyä vain reilulle puolelle työttömistä (55 % työttömistä koko maassa), vaikka haastattelujen piti koskea kaikkia työttömiä. Vuoden 2018 talousarvioesityksessä on kohdennettu 25 miljoonan lisärahoitus työttömyysturvan aktiivimalliin ja siihen liittyvään muuhun työvoimapalvelujen kehittämiseen.

Henkilöasiakkaiden TE-palveluissa on siirrytty entistä enemmän sähköisiin palveluihin. Mm. 1.7.2017 alkaen työnhaun aloitus digitalisoitui askeleen pidemmälle, kun osalle asiakkaista palvelutarpeen arviointi ja työllistymissuunnitelman laatiminen tehdään Oma asiointi -palvelussa työnhakijaksi ilmoittautumisen yhteydessä. Vuoden 2018 talousarviossa mainitaan, että sähköisiä työnvälityspalveluja kehitetään edelleen ja niitä uudistetaan maakunnan kasvupalveluun soveltuvaksi ja toiminta digitalisoidaan kattavasti. Kaikille työmarkkinoiden toimijoille avoin digitaalinen työmarkkinatori otetaan käyttöön ja työnvälityksessä hyödynnetään automaatiota.

Sähköiset TE-palvelut voivat lisätä tehokkuutta, mutta niiden käytön lisäämiseen liittyy myös haasteita ja ongelmia. On tärkeä ottaa huomioon, että kaikilla ei ole riittäviä IT-taitoja sähköisten TE-palveluiden käyttöön ja että on edelleen ryhmiä, jotka tarvitsevat intensiivistä kasvokkain tapahtuvaa palvelua. Tämänkaltaiset palvelut lisäävät työttömien työnhakijoiden vastuuta ja autonomiaa, mutta samalla olisi varmistettava myös riittävä tuki sähköiseen omaan asiointiin ja otettava huomioon eri ryhmien erityistarpeet TE-palveluissa riittävässä laajuudessa.

Suuntauksena työvoimapalveluissa on myös yksityisten työvoimapalvelujen roolin kasvattaminen. Talousarvioesityksen mukaan tehostettua palvelua tarvitsevia ohjataan ulkoisten palvelutuottajien tarjoamiin palveluihin. Yksityisten työvoimapalveluiden roolin kasvattaminen liittyy osin siihen, että TE-palvelujen järjestämisvastuu on siirtymässä maakunnille vuoden 2020 alusta lähtien. Uudistuksessa nykyiset TE-palvelut ja ELY-keskusten yrityspalvelut yhdistetään kasvupalveluksi, jonka järjestämisessä hyödynnettäisiin järjestäjä-tuottaja -mallia. Reformissa maakunnat eivät itse toimisi TE-palveluiden tuottajina vaan ainoastaan tilaajina.

Tavoitteena on siirtyä kohti tulosperusteisia hankintoja, jolloin maksetaan tuloksista eli työllistymisestä ja yritykset saisivat itse valita mielestään tehokkaimmat keinot työllistymisen edistämiseksi. Haasteena yksityisten työvoimapalvelujen kasvattamisessa voi olla palveluiden laadun vaihtelu ja asiakkaiden yhdenvertaisuuden toteutuminen palveluissa. Yksityisen palvelutarjoajien käyttäminen enenevässä määrin edellyttää myös työnvälityspalveluiden palvelutason tarkempaa määrittelyä sekä ostamisosaamisen kehittämistä. Lisäkustannuksia yksityisten työvoimapalvelujen kasvattamisesta voi aiheutua myös hallinnollisen työn ja valvontatarpeen lisääntymisen myötä. On syytä myös huomioida, että yksityiset yritykset eivät voi kuitenkaan tehdä viranomaispäätöksiä tällä alueella.

Helsingissä lokakuun 24. päivänä 2017

Hannu Karhunen
vanhempi tutkija
Palkansaajien tutkimuslaitos

Terhi Maczulskij
vanhempi tutkija
Palkansaajien tutkimuslaitos

Merja Kauhanen
tutkimuskoordinaattori
Palkansaajien tutkimuslaitos

• Julkaisu PDF-muodossa