1. T&Y-lehti
2. Palkkapolitiikka ja EMUn instituutioiden uudistaminen

Palkkapolitiikka ja EMUn instituutioiden uudistaminen

Palkanasetannan (tai ”palkkapolitiikan”) vaikutus talouden suorituskykyyn on kiistanalainen. Tämä artikkeli tarkastelee palkkojen kehitystä Euroopan talous- ja rahaliiton kriisin taustaa vasten. Väitän, että palkkojen kehityksellä on tärkeä osa tässä tarinassa, ja että instituutioiden uudistukset, jotka suovat isomman roolin koordinoidulle palkanasetannalle, olisivat tärkeä askel rahaliiton vakauttamisessa. Ehdotan tämänsuuntaista ja toteuttamiskelpoista uudistusohjelmaa.

Käännös englanninkielisestä alkutekstistä: Heikki Taimio.

Selvennän aluksi, että kun puhun palkoista – ellen lisää adjektiivia ”reaaliset” – puhun nimellisistä eli rahamääräisistä palkoista, jotka kaikki ilmaistaan EMUssa euroina. Yksikkötyökustannukset ovat (brutto)palkkoja suhteessa työn tuottavuuteen¹: jos yksikkötyökustannukset ovat vakio, niin palkkojen nousua vastaa aina tuottavuuden kohoaminen, jolloin työnantajien (nimelliset) kustannukset yhden tuotosyksikön tuottamisesta pysyvät muuttumattomina.

Vaikka eurokriisin tulkinnat ovat tavanneet tarjota sen syyksi eteläisten jäsenmaiden finanssipoliittista löysyyttä ja joissakin tapauksissa rahoitusmarkkinoiden sääntelyn ongelmia, pitäisi kriisi viime kädessä nähdä tulokseksi makrotaloudellisista epätasapainoista, jotka olivat muodostuneet EMUn jäsenmaiden välille. Kaikkein ilmeisin osoitus niistä olivat valtavat vaihtotaseen ylijäämät (suhteessa bruttokansantuotteeseen) erityisesti Saksassa ja vastaavat alijäämät tulevissa ”kriisimaissa”. Alijäämämaat keräsivät velkoja, joita yksityinen sektori ei enää kriisin iskiessä ollut halukas rahoittamaan.

EMU-maiden väliset makrotaloudelliset epätasapainot johtivat eurokriisiin.

Talouspolitiikka oli suurelta osin kyvytön vastaamaan velkakriisiin, koska käytännössä euro on kansallisille viranomaisille ”ulkomainen valuutta” ja samalla devalvaation mahdollisuutta ei ollut. Tuloksena oli syvä taantuma, jota sitten pahensi ja pitkitti se, ettei ollut käytettävissä riittävää strategiaa, jolla olisi voitu ratkaista vaihtotaseiden yli- ja alijäämät. Sen sijaan troikka² ajoi yksipuoliseen kiristyspolitiikkaan perustuvaa lähestymistapaa.

Kuvio 1 osoittaa, että euromaiden vaihtotaseiden muutokset olivat selvässä yhteydessä yksikkötyökustannusten nousuvauhtiin (ja siten palkkojen nousuvauhdin kullakin tuottavuuden kasvun trendillä). Siellä missä palkkojen (kustannusten) nousu oli keskimääräistä nopeampaa, vaihtotase kääntyi alijäämäiseksi; siellä missä palkkakehitys jäi jälkeen, huomattavimmin Saksassa, se kääntyi ylijäämäiseksi.

Olisi kuitenkin väärin nähdä yksinkertaista syy-seurausketjua palkkakehityksestä vaihtotaseeseen. Vuorovaikutussuhteet olivat paljon mutkikkaampia. Hyvin lyhyesti sanottuna³ silloin kun kokonaiskysyntä on vahvaa – kuten se oli tulevissa kriisimaissa niiden liittyessä EMUun – maiden tuonti pyrkii paisumaan ja niiden palkat ja hinnat nousemaan nopeammin.

Eurokriisimaissa palkkojen nopea nousu heikensi niiden kilpailukykyä ja vaihtotaseita…

Palkka- ja hintainflaatiolla on kaksi vaikutusta. Yksi niistä on vakauttava: maa menettää hintakilpailukykyään, mikä vaimentaa kokonaiskysyntää. Toinen niistä lisää epävakautta: kun nimelliskorko on yhteinen, niin nopeampi inflaatio merkitsee alhaisempaa reaalikorkoa, mikä vahvistaa kokonaiskysyntää (kuvio 2). Kääntäen pätee molemmissa tapauksissa heikon kysynnän maissa. On tärkeää ymmärtää, että tämä on symmetrinen prosessi.

Kriisi osoitti kuitenkin, että vakauttava mekanismi (ns. reaalinen valuuttakurssi⁴) on paljon heikompi kuin epävakauttava mekanismi (reaalikorko), kunnes paineet kasvavat siinä määrin, että vain iso kriisi voi ratkaista ne.

Ehdot vakaalle rahaliitolle

Rahaliiton ratkaiseva heikkous oli näin ollen liiallinen luottamus kansainväliseen kilpailukykyyn korjauskeinona ja käänteisesti pula tehokkaasta mekanismista, jolla olisi voitu murtaa se epävakautta aiheuttava positiivinen palautemekanismi, joka johtui toisistaan poikkeavista reaalikoroista. Mitä sille voitaisiin tehdä? Tähän kysymykseen vastaamiseksi on hyvä ensiksi ajatella, mikä olisi palkkojen ja hintojen optimaalinen kehityskulku sellaisessa rahaliitossa, jonka jäsenmailla on hyvin pitkälle menevä talouspoliittinen itsenäisyys.⁵

…mutta sitäkin voimakkaammin niissä inflaatio alensi reaalikorkoja, mikä lisäsi velanottoa ja kokonaiskysyntää.

Jos maiden väliset kilpailukykyerot (ja suhdanteita myötäilevät reaalikorkojen erot) halutaan välttää, on epäilemättä myös estettävä systemaattiset erot kansallisten inflaatiovauhtien välillä. (Inflaatiovauhdit voivat poiketa toisistaan minä tahansa vuonna, mutta ne eivät saa olla pitemmän aikaa pysyvästi alle tai yli keskiarvon samassa maassa.) Täten inflaatiovauhdit eivät saa poiketa liikaa keskuspankin inflaatiotavoitteesta (olettaen, että alkutilanteessa oltiin tasapainossa).

Jos halutaan myös välttää systemaattinen siirtymä kansantulon jaossa palkkojen tai voittojen hyväksi (koska sekin aiheuttaa epävakautta tai tulonjakoon liittyvien normatiivisten syiden vuoksi), niin yksikkötyökustannusten kehityksen on kaikissa maissa heilahdeltava EKP:n tavoitteen ympärillä. Jos yksikkötyökustannukset kasvavat systemaattisesti nopeammin (hitaammin) kuin hinnat, niin kansantulo kallistuu pysyvästi palkkojen (voittojen) hyväksi. Vastaavasti nimellispalkkojen on noustava samaan tahtiin kuin työn tuottavuus plus inflaatiotavoite, mikä on sama kuin jos sanottaisiin, että reaalipalkat nousevat samaa vauhtia kuin työn tuottavuus keskipitkällä aikavälillä. Tätä voidaan kutsua Kultaiseksi Palkkasäännöksi.

Silloin kun jäsenmaiden tarvitsee korjata olemassa oleva tasapainottomuus, kuten nykyään on asian laita, niin nimellispalkkasääntöä on sopeutettava joksikin aikaa ylöspäin maissa, joilla on keskimääräistä alhaisempi inflaatio ja/tai vaihtotaseiden ylijäämiä, ja alaspäin maissa, joissa on keskimääräistä nopeampi inflaatio ja/tai vaihtotaseiden alijäämiä (Täydennetty Kultainen Palkkasääntö). Tämän sopeutumisen pitää olla symmetristä, ts. korjaukset ylös- ja alaspäin on pantava toimeen samanaikaisesti ja samassa suhteessa.

Kultainen Palkkasääntö: nimellispalkkojen nousuvauhti = työn tuottavuuden nousuvauhti + inflaatiovauhti.

Jos koko euroalueen keskimääräinen inflaatiovauhti on tavoitteen ylä- tai alapuolella, ei ole kansallisten toimijoiden vaan keskuspankin tehtävä toteuttaa korjausliike pitkittyneessä taantumassa tai noususuhdanteessa, suhdanteita tasoittavan koordinoidun finanssipolitiikan tuella. Kääntäen niin kauan kuin jäsenmaiden inflaatiovauhdit pysyvät lähellä tavoitetta ja siten saavutetaan koko euroalueen rahapoliittinen tavoite, keskuspankin pitäisi sallia kokonaiskysynnän kasvaa voimakkaasti, jotta työpaikkoja ja varallisuutta syntyy niin paljon kuin mahdollista.

Sellaisessa tilanteessa kilpailukykyasetelmat jäsenmaiden välillä eivät muutu, rahaliiton sisäiset vaihtotaseiden epätasapainot ovat pieniä, työntekijät hyötyvät täysin tuottavuuden kasvusta, ja vallitsee ”täystyöllisyys” siinä mielessä, että työttömyys ja työllisyys ovat sopusoinnussa matalan ja vakaan inflaatiovauhdin kanssa.

Seuraava kysymys onkin: Miten jäsenmaiden tulisi pitää taloutensa sellaisella kehitysuralla ja tuottaa inflaatiovauhti, joka on lähellä tavoitetta? On olemassa kaksi peruslähestymistapaa. Ensimmäisessä käytetään kokonaiskysyntäpolitiikkaa – mikä jäsenmaan tasolla ensisijaisesti tarkoittaa finanssipolitiikkaa mutta saattaisi sisältää myös rahoitusvakauspolitiikkaa esimerkiksi asuntovelkojen kasvun rajoittamiseksi – sillä tavalla, että inflaatio vaihtelee lähellä toivottua tasoa (ns. Phillipsin käyrää käyttäen).

Toinen lähestymistapa on käyttää palkka- tai tulopoliittisia toimenpiteitä, joilla vaikutetaan suoraan nimellispalkkojen nousuvauhtiin ja – edellyttäen, että hyödykemarkkinoiden kilpailu on tehokasta – myös hintojen nousuvauhtiin. Nämä kaksi lähestymistapaa eivät sulje pois toisiaan, ja niillä voidaan täydentää toisiaan.

EMU-maat voivat käyttää palkka- tai tulopolitiikkaa sekä finanssipolitiikkaa pitääkseen inflaatiovauhtinsa lähellä tavoitetta.

Institutionaalinen liikkumavara tulopolitiikkaa käyttämiseksi tähän tarkoitukseen vaihtelee huomattavasti jäsenmaiden välillä.⁶ Sosiaalisen kumppanuuden vahvan perinteen mailla, joissa on pitkälle keskitetyt tai koordinoidut, alempia tasoja sitovat palkkaneuvottelut – kuten Suomessa ja muissa Pohjoismaissa mutta myös sellaisissa maissa kuin Itävalta ja Belgia – on institutionaalinen potentiaali toteuttaa tämä strategia tehokkaasti. Sellaisilla mailla kuten Ranska, jossa lakisääteisellä minimipalkalla on palkanasetannassa tärkeä rooli (joka ei ole rajattu vain minimipalkan varsinaisiin saajiin) on myös kyky ohjata nimellispalkkojen kehitystä. Muut maat kuten Saksa voisivat käyttää enemmän työehtosopimusten lakisääteistä yleissitovuutta parantaakseen koordinaatiokykyään.

Kuten tulemme näkemään tarkastellessamme talouspolitiikan tekemisen todellisuutta EMUssa, tällä tulopoliittisella lähestymistavalla on lukuisia etuja. Selvästi kuitenkin palkkaneuvottelijoiden kyky ja alttius tuottaa yksikkötyökustannusten tavoiteltu kasvu riippumatta talouden kokonaiskysynnän tilasta ovat rajalliset, jopa koordinoiduissa järjestelmissä. Lisäksi kokonaiskysynnän säätely on välttämätöntä, ja maiden, joiden neuvottelujärjestelmät ovat hyvin hajaantuneet, täytyy joka tapauksessa turvautua kysyntäpuolen politiikkatoimiin.

On melko helppoa johtaa välttämättömät ehdot vakaalle talouskasvulle rahaliitossa. Mutta kuten olemme selvästi nähneet, kriisiä edeltäneet institutionaaliset rakenteet eivät olleet riittäviä niiden takaamiseksi. Kuinka sitten politiikkaa voidaan tehokkaasti muuttaa tähän suuntaan tosiasiallisesti olemassa olevassa EMUssa? Kuinka talouspoliittista arkkitehtuuria pitäisi uudistaa?

EMUn uudistaminen

Tilan puutteen vuoksi tässä ei ole mahdollista tarkastella yksityiskohtaisesti EMUn instituutioiden heikkouksia (ks. Koll ja Watt 2018, 10–13), mutta tässä yhteydessä on kaksi tärkeää näkökohtaa. Finanssipoliittisten sääntöjen monimutkainen verkko ei keskity kokonaiskysynnän säätelyyn talouden vakauden ylläpitämiseksi vaan ennemminkin yksipuolisesti vähentämään julkisen talouden alijäämiä ja alittamaan velkatasojen mielivaltaisia rajoja. Tämä on omiaan luomaan finanssipolitiikalle yleisen deflatorisen virityksen ja mikä vielä tärkeämpää, se sitoo tavoitetasoa matalampaa inflaatiota tuottavien maiden kädet samalla kun se tuskin rajoittaa dynaamisesti kasvavia talouksia, joilla on keskimääräistä korkeampi inflaatio.

EMUn finanssipoliittiset säännöt ovat epäsymmetrisiä, sillä ne rajoittavat vain alijäämäisiä ja velkaantuneita maita.

Vaikka yksi institutionaalinen kehitysaskel – Makrotaloudellista epätasapainoa koskeva menettely⁷ – olikin merkkinä siitä, että kriisin jälkeen EU-poliitikot tunnustivat tärkeyden puuttua maiden välisiin epätasapainoihin, tämä menettelytapa on viallinen. Finanssipoliittisten sääntöjen tavoin se on epäsymmetrinen, keskittyen pitkälti sellaisin maihin, jotka ovat menettämässä kilpailukykyään ja joilla on vaihtotaseen alijäämä, kun oikeasti kilpailukyky ja vaihtotase ovat (EMUssa) suhteellisia käsitteitä. On vähintään yhtä tärkeää keskittyä kokonaiskysynnän tukemiseen ja nostamaan inflaatio viitearvoonsa ylijäämämaissa. Lisäksi kuten Saksan jatkuvat vaihtotaseen ylijäämät ovat osoittaneet, makrotaloudellista epätasapainoa koskeva menettely on ollut paperitiikeri, joka ei ole onnistunut toimimaan jäsenmaiden talouspolitiikan ojennuskeinona.

Kuten aiemmat uudistusdebatit ovat osoittaneet, on hyvin vaikeaa saada tarvittavaa poliittista hyväksymistä pitkälle meneville institutionaalisille muutoksille, varsinkin jos niihin liittyy muutoksia EU:n sopimuksissa. Niinpä poliittisen toteuttamiskelpoisuuden vuoksi on välttämätöntä rakentaa uudistukset mahdollisimman pitkälle olemassa olevien instituutioiden pohjalle. Miten voidaan saavuttaa välttämätön vetovoima jäsenmaiden politiikkaan, jotta talouspolitiikka saadaan sovitettua em. vakaan kasvun ehtojen kanssa samalla kun minimoidaan tarve muuttaa instituutioita? Koll ja Watt (2018, s. 21–) ovat ehdottaneet seuraavaa uudistuslistaa:

Makrotaloudellista epätasapainoa koskeva menettely keskittyy vain kilpailukykynsä menettäviin maihin, joilla on vaihtotaseen alijäämä.

• Ensimmäinen askel on käsitteellinen ja merkitsee sitä, että elvytetään olemassa olevat politiikkakoordinaation menettelytavat, jotka sisältyvät Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen⁸ artikloihin 120 ja 121. Ns. talouspolitiikan laajat suuntaviivat, jotka ovat suureksi osaksi kadonneet näkyvistä finanssipoliittisten sääntöjen ja makrotaloudellista epätasapainoa koskevan menettelyn takia, pitää ottaa uudelleen käyttöön talouspolitiikan koordinaatiovälineinä yllä esitettyjen perustavanlaatuisten vakausehtojen mukaisesti. Ns. eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa näistä yleisistä talouspolitiikan suuntaviivoista johdetaan suositukset niin euroalueelle kuin erikseen kullekin jäsenmaalle. Ongelma on siinä, kuinka niiden avulla voidaan enemmän rajoittaa jäsenmaiden talouspolitiikkaa. Sopimuksessa on jo varauduttu sanktioihin maille, jotka rikkovat sääntöjä jatkuvasti, mutta suurin tarve on saada jäsenmaat ”omistamaan” enemmän talouspoliittisia suosituksia. Tätä varten ehdotamme kahta uudistusta instituutioihin.
• Teknisen talouspoliittisen asiantuntemuksen yhteen nivomiseksi ja koordinoimiseksi tulisi euroalueelle ja jokaiseen jäsenmaahan perustaa Makrotaloudellisen lähentymisen arviointineuvosto. Tämä voidaan tehdä ainoastaan laajentamalla äskettäin perustetun Euroopan finanssipoliittisen komitean ja tällä hetkellä kaikissa jäsenmaissa perusteilla olevien kansallisten tuottavuuslautakuntien tehtävänasettelua ja kokoonpanoa. Pelkkien finanssipoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien huolenaiheiden ohella toimeksiannon pitäisi ulottua kaikkeen talouspolitiikkaan, so. raha-, finanssi- ja tulo-/palkkapolitiikan vuorovaikutukseen. Neuvostojen tarkoitus on tuottaa ei-sitovia talouspoliittisia neuvoja, myös kvantitatiivisten skenaarioiden muodossa, vaihtoehtoisista tavoista saavuttaa vakausehdot ja koko euroalueen tason neuvoston tapauksessa edistää kansallisten strategioiden yhteensopivuutta.

Olisi perustettava Makrotaloudellisen lähentymisen arviointineuvostoja antamaan neuvoja kaikkeen talouspolitiikkaan.

• Jotta neuvostojen tarjoamat välttämättömät talouspoliittiset valinnat tehtäisiin ja edistettäisiin talouspoliittisten suositusten toimeenpanoa ja parannettaisiin niiden ”omistamista”, me ehdotamme, että luotettaisiin instituutioon, Makrotaloudelliseen vuoropuheluun, joka on jo olemassa EU:n tasolla. Sellaisia vuoropuheluja pitää käynnistää euroalueen tasolla (EUROMED) ja kansallisella tasolla (MEDNAT).  Ilman uusia instituutioita voidaan perustaa tehokas EUROMED avaamalla olemassa oleva Euroryhmä eurooppalaisten työmarkkinaosapuolten edustajille. Eri tasoillaan vuoropuhelut saattavat yhteen toimijoita, jotka vastaavat rahapolitiikasta (EKP ja kansalliset keskuspankit), finanssipolitiikasta (valtiovarainministeriöt) ja tulopolitiikasta (työmarkkinaosapuolet eli palkansaajien ja työnantajien keskusjärjestöt). Heidän tehtävänään on tunnistaa tarve talouspoliittisille toimenpiteille, jotta saavutetaan ja pidetään yllä raha-, finanssi- ja palkkapoliittinen yhdistelmä, joka suuntautuu kestävään kasvuun ja vakauteen ilman jännitteitä. Tältä pohjalta heidän tulee tunnistaa kunkin toimijan oma panos ja heidän odotuksensa, jotka koskevat muiden talouspoliittisten toimijoiden myötävaikutusta tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

 

Kuvio 3 esittää yhteenvedon tavoista, joilla nämä uudet elimet on määrä integroida olemassa olevaan prosessiin, jolla seurataan ja valvotaan talouspolitiikkaa.

Tällainen järjestely lisäisi olennaisesti mahdollisuuksia toteuttaa yhteensopivaa ja tehokasta talouspolitiikkaa sitomalla relevantit toimijat – erityisesti mukaan lukien palkansaaja- ja työnantajajärjestöt – institutionaalisesti järkevien ja yhteensopivien talouspoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Sanktioita olisi käytettävissä viimeisenä keinona kuten nykyäänkin tapauksissa, joissa sääntöjen rikkominen jatkuu.

Kaikki tämä voidaan saavuttaa minimaalisella institutionaalisella innovoinnilla ja kunnioittaen sitä tosiasiaa, että nykyään ei ole olemassa mitään enemmistöä ”Brysselin” pitkälle meneville uusille toimivaltuuksille ohjailla talouspolitiikkaa EMUn jäsenmaissa. Se ottaa huomioon sen, että eri mailla on erilaisia valmiuksia vaikuttaa suoraan nimellispalkkojen kehitykseen. Suosittelemme kuitenkin, että tällaiset järjestelyn käyttöönottoon liittyy pyrkimyksiä – joita voidaan edistää ja koordinoida EU:n tasolla – vahvistaa työmarkkinoiden kansallisia neuvottelujärjestelmiä (ja työmarkkinajärjestöjen vuoropuhelua yleensä), jotta instituutioiden voimavarat toivottujen tulosten saavuttamiseksi syvenisivät.

Työmarkkinoiden kansallisia neuvottelujärjestelmiä tulee vahvistaa, jotta voidaan vaikuttaa paremmin suoraan nimellispalkkojen kehitykseen.

Tällainen lähestymistapa ei ole ristiriidassa sellaisten ehdotusten kanssa, jotka pyrkivät luomaan erilaisia suhdannepolitiikan ja riskinjaon välineitä euroalueen tasolla, vaan se pikemminkin täydentää niitä. Nämä ehdotukset koskevat hätäapurahastoja, investointien tukemista, yhteisen talletussuojarahaston tukitoimia ja Euroopan valuuttarahastoa.

Nuo välineet epäilemättä auttaisivat vakauttamaan rahaliittoa. Niiden käyttöönottoa (tai laajentamista) kuitenkin vastustetaan sillä perusteella, että ne rohkaisisivat kansallisia päättäjiä riskinottoon, koska ne on osittain suojattu huonojen poliittisten valintojen negatiivisilta seurauksilta (ns. ”moraalikato”). Vahvistamalla sovittujen talouspoliittisten valintojen omistamista, joilla tavoitellaan vakautta sekä yhteensopivia ja hyödyllisiä tuloksia, tässä ehdotettu lähestymistapa vähentää yhteisiin vakuutusmekanismeihin liittyvää riskiä. Tämä heikentää moraalikatoargumenttia ja tekee riittävästi resurssoidut suhdanne- ja riskinjakorahastot tai -mekanismit poliittisesti helpommiksi toteuttaa euroalueen tasolla.

Euroalue nauttii tällä hetkellä suhteellisen vahvasta kasvukaudesta, mutta ei pitäisi olla mitään harhakuvitelmia siitä, että on yhä olemassa perustavanlaatuisia institutionaalisia heikkouksia. Ne paljastuvat kipeällä tavalla seuraavassa laskusuhdanteessa. Nyt on oikea aika uudistaa instituutioita tässä esitetyillä tavoilla.