Yleisen linjan vahva painoarvo sovitteluehdotuksissa voi vaikeuttaa sukupuolten palkkaeron kaventamista
Lausunto eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle HE 146/2024 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetun lain muuttamisesta
Yleisen linjan vahva painoarvo sovitteluehdotuksissa voi vaikeuttaa sukupuolten palkkaeron kaventamista
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi valtakunnan sovittelijan velvoitteesta huomioida sovittelutoimessaan kansantalouden ja työmarkkinoiden toimivuuden kannalta kestävä palkanmuodostus. Lakiin kirjattaisiin, että valtakunnansovittelijan olisi kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi meneteltävä sovittelutoimessaan siten, että pakanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuutta vaaranneta.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan myös sovittelulautakunnan toimintaan yhdenmukaistavia muutoksia. Valtakunnansovittelija tai hänen määräämänsä sovittelija toimisi jatkossa sovittelulautakunnan puheenjohtajana. Siten myös sovittelulautakunnan olisi noudatettava menettelyssään sovittelijan toimintaa ohjaavaa työriitalain sääntelyä. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että työriitalain säännöksiä sovintoehdotuksen antamisesta sovellettaisiin myös sovittelulautakunnan antamaan sovintoehdotukseen.
Yleisen linjan huomioon ottaminen sovittelussa
Hallituksen esitys pohjaa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan. Hallitusohjelmakirjauksen mukaan laissa työriitojen sovittelusta säädetään, että palkantarkastusten yleistä linjaa ei voida ylittää valtakunnansovittelijan toimistosta tai sovittelulautakunnan toimesta annettavalla sovintoehdotuksella.
Näin suoraa kirjausta yleisen linjan roolista sovintoehdotuksessa ei hallituksen esityksessä ole, vaan esityksessä todetaan yleiseen linjaan liittyen mm., että jos sovittelija päätyy antamaan sovintoehdotuksen, olisi sovittelijan kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi arvioitava työmarkkinoiden yleisen linjan merkitystä.
Hallituksen esityksessä ei ole tarkempaa määritelmää, miten yleinen linja määritellään ja mistä se muodostuu. Tähän olisi toivonut selkeämpää termin merkityksen avaamista. Keskitetyistä sopimuksista luopumisen jälkeen Suomessa yksityisen sektorin työnantajapuolen voimakkaan koordinaation myötä viimeisillä sopimuskierroksilla on noudatettu vientivetoista mallia, jossa kansainväliselle kilpailulle alttiiden alojen työehtosopimukset ovat määritelleet epävirallisesti palkkanormin, jota korkeampia palkankorotuksia (kustannusvaikutuksiltaan) ei ole sovittu muillekaan aloille. Mutta tästä vientivetoisen mallin noudattamisesta ei ole sovittu yhteisesti työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kesken eikä siitä vallitse yksimielisyyttä. Hallituksen esityksen voi tulkita tavoitteeksi vahvistaa tämän mallin asemaa.
Hallituksen esityksessä todetaan, että käytännössä valtakunnansovittelija ja sovittelijat ovat jo nykyäänkin huomioineet sovittelutoimessa kansantalouden kokonaisedun sekä palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuuden ja että valtakunnansovittelijat ovat katsoneensa olleet jo 1960-luvun puolivälistä lähtien sidottuja sopimusneuvottelujen yhteydessä syntyneeseen yleiseen linjaan. Jos tämä on jo vakiintunut käytäntö, niin miksi esityksessä todetaan, että esityksellä pyritään vakiinnuttamaan käytäntö kustannuskilpailukykyyn ja kansantalouteen eli yleiseen etuun ja työmarkkinoilla muodostu-neisiin käytänteisiin liittyvien tekijöiden huomioimisesta valtiollisessa sovittelutoiminnassa.
Herää kysymys, kuinka paljon nämä tavoitteet lakiin kirjattuna muuttavat sovittelutoimintaa ja tarjottuja ratkaisuesityksiä ja mikä on lain soveltamiskäytäntö. Jos yleisen linjan huomioon ottaminen sovintoehdotuksessa vahvistuu, riskinä on, että se tosiallisesti rajaa mahdollisuuksia sovintoehdotusten tekemiseen ja alakohtaisten erityistarpeiden huomioon ottamiseen ja sitä kautta jäykistää järjestelmää. Työntekijäpuolella esitettyjen muutosten on nähty vähentävän luottamusta sovitteluinstituutioon ja sen puolueettomuutta kohtaan.
Suomi on sitoutunut kansainvälisiin sopimuksiin, jotka mm. suojaavat ammatillista järjestäytymisvapautta ja kollektiivisista neuvotteluoikeutta (Kansainvälisen työjärjestö ILOn yleissopimukset no 87 ja no 98). Jos hallituksen esityksen ehdotukset rajaavat tosiasiallisesti sovintoehdotuksen tekemiseen liittyviä vaihtoehtoja, voi kysyä, ovatko sovittelutoiminnan ’reunaehtoihin’ tehtävät muutokset ristiriidassa Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten kanssa (vaikka hallituksen esityksessä todetaan, että näin ei ole).
Muista vaikutuksista
Vaikutukset sovittelujärjestelmään ja sopimusjärjestelmään
Hallituksen esityksen mukaan esitetty muutos vaikuttaisi valtakunnansovittelijan, sovittelijan ja sovittelulautakunnan harkintaan koskien sovintoesityksessä huomioitavia asioita sovittelussa. Esityksessä todetaan, että esitetty muutos ei vaikuttaisi työmarkkinaosapuolten oikeuksiin tai velvollisuuksiin, eikä työehtosopimusneuvotteluihin siltä osin, kun valtakunnansovittelija tai sovittelulautakunta eivät ole niissä mukana. Työmarkkina-osapuolten mahdollisuus tehdä sopimuksia keskenään säilyisi ennallaan. Sikäli, kun esitetty muutos rajaa sovintoehdotukseen liittyviä vaihtoehtoja esimerkiksi yleisen linjan puitteissa tehtäviksi, muutos voisi vaikuttaa esimerkiksi mahdollisuuksiin edistää työtaisteluteitse yleistä linjaa korkeampia korotuksia joillekin aloille. Esitetyllä muutoksella voisi tosiasiallisesti olla sitä kautta suurempiakin vaikutuksia sopimusjärjestelmään. Toisaalta muutos voisi ohjata osapuolia hakemaan ratkaisuja työriitoihin sovittelijan toimiston ulkopuolelta.
Vaikutukset koordinaatioon
Esityksen mukaan esitetyn muutoksen voidaan tulkita lisäävän vähäisessä määrin Suomen palkanmuodostusjärjestelmän koordinaation astetta. Lisäksi esityksessä todetaan, että työmarkkinoiden yleisellä linjalla ja sovittelijan noudattamalla käytännöllä on kuitenkin vaikutusta työmarkkinaneuvotteluihin.
Suomessa koordinaatiolla sopimustoiminnassa on pitkät perinteet. Suomessa keskitetyt ratkaisut olivat perinteisesti keskeisin koordinaation väline palkkavaateiden yhteen-sovittamiseen ja makrotaloudellisen vakauden ja hintakilpailukyvyn tekijöiden huomioon ottamiseen. Keskitetystä sopimisesta luopumisen jälkeen uudesta Suomen mallista ei ole saavutettu yhteisymmärrystä ja kuten jo edellä todettu palkankorotusten koordinaatio on edellisillä sopimuskierroksilla saavutettu työnantajanpuolen vahvasti koordinoimana.
Aiemman tutkimuksen mukaan koordinaation sisältyminen sopimusjärjestelmään on hyvä asia, koska eri työmarkkinamallien vertailuissa koordinaatiota sisältävien mallien on havaittu
olevan yhteydessä korkeampaan työllisyyteen, alhaisempaan työttömyyteen ja pienempiin palkkaeroihin (OECD, 2018; Garnero, 2021). Koordinaatiota sisältävästä mallista sopiminen ja sen noudattaminen tulisi kuitenkin perustua työmarkkinaosapuolten yhteisymmärrykseen, ei valtiovallan toimesta säädeltynä. Ruotsissa on noudatettu 1990-luvun loppupuolelta lähtien ns. vientivetoista mallia, jossa vientialat määrittelevät palkkanormin, jota korkeampia korotuksia muut alat eivät saa (ks. tarkemmin Kauhanen (2021)). Tämä malli pohjautuu työntekijä- ja työnantajapuolen yhteisesti sopimaan ns. teollisuussopimukseen (Industriavtalet).
Vaikutukset sukupuolten väliseen palkkatasa-arvoon
Keskeinen kysymys on myös se, minkälaisia vaikutuksia esitetyllä muutoksella on sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Suomessa työmarkkinat ovat edelleen hyvin segregoituneet sukupuolen mukaan ammateittain ja toimialoittain. Naisten ja miesten välinen ns. tasoittamaton palkkaero on Suomessa yhä varsin suuri – 15,6 % (v.2022).
Jos hallituksen esitys tosiasiallisesti rajaa valtakunnansovittelijan mahdollisuuksia ylittää sovitteluehdotuksissaan yleistä linjaa, heikentää tämä mahdollisuuksia parantaa naisvaltaisten alojen suhteellista palkka-asemaa ja kuroa palkkaeroja umpeen.
Ruotsissa vientivetoisen mallin ongelmana on myös nähty, että malli puitteissa on ollut vaikea parantaa joidenkin työvoimapulasta kärsivien alojen suhteellista palkka-asemaa. Ruotsissa täysin hajautetun palkanmuodostuksen yleistymisen (ts. numerottomiin sopimuksiin siirtymisen) taustalla on suurelta osin julkisen sektorin toimihenkilöitä kuten sairaanhoitajia edustavien ammattiliittojen pyrkimys täysin paikallisella sopimisella saada palkkanormia parempia palkankorotuksia ja siten parantaa suhteellista palkka-asemaansa ja toisaalta myös työnantajien tavoite tällä tavoin lisätä palkkahajontaa (Kjellberg, 2019). Numerottomien sopimusten yleistyminen on joissakin mielipiteissä nähty myös uhkana koko mallille, joka perustuu palkkanormin noudattamiselle (Calmfors et al., 2018). Ruotsalainen taloustieteen professori Lars Calmfors (2019) on myös ehdottanut, että mallin puitteissa pitäisi olla mahdollista suurempiin suhteellisten palkkojen muutoksiin ja poikkeamiseen normista, ja että suljetulla sektorilla pitäisi olla suurempi merkitys palkkanormin (’märket’) asettamisessa.
Helsingissä 14.11.2024
Merja Kauhanen
johtava tutkija
Työn ja talouden tutkimus Labore
Kirjallisuus
Calmfors, L. (2019). Industrins lönenormering kan och bör reformeras. Lönebildning för jämlikhet – nr 4. Stockholm: 6F och Katalys.
Calmfors, L., Ek, S., Kolm, A.-S., Pekkarinen, T. och Skedinger, P. (2018). Arbetsmarknadsekonomisk rapport – Hur fungerar kollektivavtalen? Stockholm: Arbetsmarknadsekonomiska rådet.
Garnero, A. (2021). The impact of collective bargaining on employment and wage inequality: Evidence from a new taxonomy of bargaining systems. European Journal of Industrial Relations, vol.27(2): 185–202.
Kauhanen, M. (2021). Miten palkoista sovitaan? – Suomen ja Ruotsin työmarkkinamallit vertailussa. Teollisuuden Palkansaajat, Analyysi 3.
Kjellberg, A. (2019). Collective bargaining in Europe: towards an endgame. In Müller, T., Vandaele, K. & Waddington, J. (eds.). Brussels: ETUI (European Trade Union Institute), Bruxelles, Vol. 3. pp. 583–603.
OECD (2018). OECD Employment Outlook 2018. OECD: Paris.
