Muuttunut tilastokäytäntö tiukentaa Suomen velkaantumisen rajoitteita
Tilastokeskus on kuluvana vuonna uudistanut julkisen sektorin velan raportointikäytäntöään Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA:n) hallinnoimien valtion korkotukea saavien lainojen osalta. Uusi käytäntö kasvattaa Suomen EDP-velkasuhdetta huomattavasti. Esimerkiksi vuonna 2021 muutos on Tilastokeskuksen muutostiedotteen mukaan noin 5,9 prosenttiyksikköä (Tilastokeskus, 2022).
Tilastokäytännön muutos ei heikennä Suomen julkisen sektorin luottokelpoisuutta tai vaikuta julkisen velan korkoihin, mutta se siirtää Suomen julkisen sektorin velkasuhteen oleellisesti kauemmas EU:n talouden ohjausjärjestelmän mukaisesta 60 prosentin maksimiarvosta. Koska EU:n talouden ohjausjärjestelmä asettaa rajan ylittäneiden maiden finanssipolitiikalle tiukempia rajoituksia sen alapuolella pysytteleviin maihin verrattuna, muutos voi tiukentaa Euroopan komission Suomen julkiseen talouteen ohjausjärjestelmän puitteissa kohdistamaa sääntelyä.
Euroopan komissio aktivoi koronakriisin puhjettua vuonna 2020 yleisen poikkeuslausekkeen, joka salli EU-maiden poiketa vakaus- ja kasvusopimuksen velkasäännöistä, ja poikkeuslauseke on yhä voimassa. Viime keväänä Euroopan komissio päätti jatkaa poikkeuslausekkeen voimassaoloa vuoden 2023 loppuun saakka. Lyhyellä tähtäimellä tilastokäytännön muutoksella ei siis ole vaikutusta Suomen finanssipolitiikan rajoitteisiin, mutta muutoksen merkitys voisi olla huomattava, jos EU:n talouden aiempaan ohjausjärjestelmään joskus palattaisiin. Onkin hämmentävää, miten vähän mielenkiintoa tilastokäytännön muutos on Suomessa herättänyt. Kiinnostuksen vähäisyys viittaa vahvasti siihen, ettei ohjausjärjestelmän ennalleen palauttamiseen usko enää kukaan – ei edes Euroopan kenties sääntöuskovaisimmassa maassa.
Korkotukilainoja koskeva menetelmämuutos
ARA eli Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus hallinnoi Valtion asuntorahastoa (VAR), jonka varallisuutta mm. valtion aiemmin myöntämät aravalainat pääosin ovat. Valtio ei ole suoraan rahoittanut asuntotuotantoa tällaisten lainojen avulla enää vuoden 2007 jälkeen, ja siksi niiden kanta supistuu vähitellen. Tällä hetkellä niitä on jäljellä noin 2,6 miljardia euroa.
Aravalainojen myöntämisen sijasta valtio tarjoaa nykyään Valtion asuntorahaston välityksellä takauksia ja korkotukea rahoituslaitoksilta otettuihin lainoihin. Valtion asuntorahaston takausvastuut koostuvat asuntorakentamiseen, peruskorjauksiin ja asunnonhankintaan liittyvien lainojen takauksista, ja niissä lainansaajat ovat yleensä vuokrataloyhtiöitä, asumisoikeustaloyhtiöitä tai yksityishenkilöitä.
Euroopan Unionissa käytetyn kansantalouden tilinpitojärjestelmän eli EKT 2010 -järjestelmän mukaista julkisen velan laskemistapaa on täsmennetty erillisessä manuaalissa (Eurostat, 2019). Sen mukaan valtion takaamat lainat eivät automaattisesti ole osa EU:n talouden ohjausjärjestelmän rajoittamaa EDP-velkaa. Tilastokeskuksen tiedotteen mukaan Eurostat ja Tilastokeskus ovat kuitenkin päätyneet tulkintaan, jonka mukaan valtion asuntorahaston takaamien korkotukilainojen on katsottava olevan osa EDP-velkaa (Tilastokeskus, 2022)
Muutos perustuu ARA-korkotukilainauksen ehtoihin, jotka rajoittavat asuntojen vuokrausta ja asumisoikeustalojen hallintaa. Korkotukilainaohjelman välityksellä rahoitettavat yksiköt ikään kuin toimivat julkisyhteisöjen eli valtion ja kuntien puolesta tuottaessaan esimerkiksi edullisia vuokra-asuntoja, koska tällöin julkisen sektorin asettamat lainojen saantia ja käyttöä koskevat ehdot rajoittavat niiden kykyä vaikuttaa omaan toimintaansa.
Muutosta ei kuitenkaan ole toteutettu niin, että korkotukilainan rahoituslaitoksesta ottanut toimija olisi aiemmasta poiketen tulkittu julkisen sektorin osaksi. Sen sijaan muutos on toteutettu ns. taloustoimien uudelleen järjestämisellä. Uudelleen järjestäminen tarkoittaa, että ARA-korkotukilainoissa kierrätetään julkisen sektorin kautta: ne kirjataan kahdeksi erilliseksi taloustoimeksi, toisaalta velaksi lainan ottaneelta yhtiöltä julkisyhteisöille ja velaksi julkisyhteisöiltä rahoituslaitokselle.
Kuvio 1. Korkotukilainoja rahoitustilinpidossa koskeva menetelmämuutos. Nuoli osoittaa velallisesta luotonantajaan.
Jos esimerkki Kiinteistö Oy Koti on yleishyödyllinen asuntoyhteisö, jolla on Talletuspankki Oyj:stä otettu ARA-korkotukilaina, aiemman tilastokäytännön mukaan tällainen velka olisi näkynyt kuvion 1 mukaisesti kansantalouden rahoitustilinpidossa velkana asuntoyhteisöjen sektorilta (S112) rahalaitoksille (S122). Uudessa käytännössä velkaa vastaakin sekä velka asuntoyhteisöjen sektorilta julkisyhteisöjen sektorille (S13) että samansuuruinen velka julkisyhteisöjen sektorilta rahalaitossektorille. Julkisen sektorin varat ja velat kasvavat siis muutoksessa yhtä paljon, ja alkuperäinen laina asuntoyhteisöjen sektorilta rahalaitossektorille jätetään kirjanpidosta pois.
EDP-velka ja liiallisen alijäämän menettely
Kansantalouden rahoitustilinpidon mukaiset valtionhallinnon ja muiden julkisyhteisöjen velat pankkisektorille ovat osa Suomen EDP-velkaa. Euroopan unionin talouden ohjausjärjestelmän korjaavaan osaan kuuluu liiallisen alijäämän menettely (Excessive Deficit Procedure, EDP), joka voidaan käynnistää, jos julkisen talouden alijäämä ylittää kolme prosenttia bruttokansantuotteesta tai jos julkisen sektorin velkasuhde (eli EDP-velan suhde bruttokansantuotteeseen) ylittää 60 prosenttia ja sitä ei supisteta riittävän nopeasti.
Liiallisen alijäämän menettelyssä Euroopan Unionin neuvosto esittää suosituksia, joiden päämääränä on alijäämän korjaaminen. Jos jäsenmaa ei noudata näitä suosituksia, vain euroalueen maita koskevien lisäsäädösten mukaan Euroopan Unionin neuvosto voi rangaistukseksi vaatia jäsenmaata tekemään korottaman talletuksen tai määrätä jäsenmaalle sakon. Koroton talletus voi olla maksimissaan 0,2 prosenttia bruttokansantuotteesta. ja sakko voi olla maksimissaan 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta (European Commission, 2017, s. 96). Tällaisia sakkoja ei kuitenkaan ole vielä toistaiseksi määrätty millekään EU-maalle.
Euroopan Unionin neuvosto esittää komission esityksestä talouden ohjausjakson puitteissa maakohtaisia suosituksia kaikille muillekin EU:n jäsenmaille, mutta tavallisesti ne ovat pelkkiä suosituksia, joita jäsenmailla ei ole velvollisuutta noudattaa. Suositukset ottavat toisinaan kantaa kysymyksiin, joiden kohdalla komission asiantuntemus tuntuu kansallisen tason toimijoiden asiantuntemukseen verrattuna varsin kyseenalaiselta.
Esimerkiksi vuonna 2018 esitetyissä, vuosina 2018-9 toteutettavia toimia koskeneissa suosituksissa Suomea kehotettiin varmistamaan, että ”hallintouudistus sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannustehokkuuden ja yhdenvertaisen saatavuuden parantamiseksi hyväksytään ja toteutetaan” (Euroopan Unionin neuvosto, 2018). Ainoa tapa, jolla Suomi olisi voinut noudattaa tällaista suositusta vuosina 2018-2019, olisi ollut toteuttaa soteuudistus Sipilän hallituksen esittämässä muodossa. Ei ole kuitenkaan täysin selvää, miksi Euroopan komissio olisi suomalaisia asiantuntijaorganisaatioita pätevämpi arvioimaan soteuudistuksen parasta mahdollista toteuttamistapaa.
Kuvio 2. Suomen julkisyhteisöjen EDP-velkasuhde (%) ennen Tilastokeskuksen kesällä 2022 tekemää revisiota ja sen jälkeen sekä EU:n talouden ohjausjärjestelmän mukainen EDP-velan maksimiarvo (60 %). Lähde: Tilastokeskus.
Muutos kasvattaa velkasuhdetta olennaisesti
Tilastokeskuksen laskelmien mukaan korkotukilainojen kierrättäminen lisää vuonna 2021 laskennallisesti Suomen EDP-velkaa 14,9 miljardia, mikä vastaa 5,9 prosenttiyksikön lisäystä EDP-velkasuhteeseen. Muutos kohdistuu vain yhteisöille, muttei yksityishenkilöille myönnettyihin korkotukilainoihin. Oheinen kuvio esittää Suomen aiemman ja nykyisen määritelmän mukaista EDP-velkasuhdetta vuosina 2000-2021.
Korkotukilainat ovat valtion myöntämiä aravalainoja korvaava järjestelmä, ja niiden kanta on viimeksi kuluneina vuosikymmeninä kasvanut voimakkaasti. Korkotukilainojen EDP-velkasuhteeseen kohdistuvan vaikutuksen kasvu on hitaampaa, koska myös bruttokansantuotteen arvo kasvaa, mutta kuvio osoittaa, että uuteen tilastokäytäntöön siirtymisen EDP-velkasuhteeseen aiheuttama lisäys on silti viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana kasvanut noin 0,3 prosenttiyksikköä vuodessa.
Viime vuonna Suomen EDP-velkasuhde oli vanhan tilastokäytännön mukaan noin 66,2 prosenttia ja uuden tilastokäytännön mukaan noin 72,1 prosenttia. Ilman nyt tehtyä revisiota velkasuhde olisi siis oleellisesti lähempänä sallittua 60 prosentin rajaa.
Tällä hetkellä inflaatio kasvattaa nopeasti velkasuhteessa jakajana esiintyvää bruttokansantuotteen arvoa, ja Tilastokeskuksen 16. syyskuuta julkistama kansantalouden neljännesvuositilinpito viittaa siihen, että julkisen talouden alijäämä olisi tänä vuonna jäämässä useimpien talousennustajien näkemyksiin verrattuna pieneksi. Tästä huolimatta näyttää varsin luultavalta, että Suomen EDP-velkasuhde tulee lähivuosina supistumaan vain maltilliseen tahtiin. Näin ollen ajatellussa tapauksessa, jossa EU:n talouden ohjausjärjestelmän nykyisiä säädöksiä ryhdyttäisiin Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan päätyttyä soveltamaan tiukasti, tilastouudistus saattaisi kaventaa Suomen taloudellista itsenäisyyttä useiden vuosien ajan.
Muutos ei liity luottoriskiin
Kuten edellä todettiin, tilastokäytännön muutos perustuu julkisen sektorin luoton käytölle asettamiin rajoitteisiin: yleishyödylliset asuinyhteisöt ja korkotukilainojen muut velalliset ikään kuin toimivat valtion ja kuntien puolesta, kun ne tuottavat asuntoja julkisen sektorin määrittelemiin tarkoituksiin. Sitä vastoin ARA-asuntoluottoihin liittyvä luottoriski ei vaikuta tilastokäytäntöön.
Valtiolla on runsaasti muitakin takausvastuita ARA-korkotukilainoihin liittyvien vastuiden ohella. Esimerkiksi Finnvera myöntää vientitakuita, joiden seurauksena vientiyritysten luotot voisivat päätyä valtion maksettaviksi. Takausvastuista noin puolet kohdistui alustoimialaan. Koronakriisi havainnollisti tällaisiin takauksiin liittyvien riskien suuruutta, kun kriisin aikana näytti välillä siltä, että esimerkiksi Meyerin Turun telakan tuottamien loistoristeilijöiden kysyntä saattaisi romahtaa risteilymatkailun suosion laantumisen myötä.
Valtiovarainministeriön (2021, s. 50) mukaan Finnveran takausvastuita olisi ollut vuoden 2020 lopussa yhteensä 22,4 miljardia. Takauksista noin puolet kohdistui luottoihin, joita vientiyritykset eivät vielä olleet nostaneet, ja jo nostettuihin luottoihin kohdistuvia takausvastuita Finnveralla oli em. ajankohtana 11,8 miljardia euroa. Ne luokitellaan kuitenkin kertaluontoisiksi takauksiksi, joita ei Eurostatin ohjeiden mukaan sisällytetä julkisyhteisöjen velkaan (Eurostat, 2019, osio 7.4.2).
Ottaako kukaan EU:n talouden ohjausjärjestelmää vakavasti edes Suomessa?
Poliittisten päätöksentekijöiden tehtävänä ei ole ottaa kantaa siihen, mikä EU:n talouden ohjausjärjestelmän perustana toimivien sopimusten tulkinta on yksityiskohdissaan oikea, vaan tulkintojen esittäminen tulee jättää kansallisten ja EU-tason tilastoviranomaisten tehtäväksi. Jos kuitenkin ohjausjärjestelmästä tehtyjä sopimuksia tulkitsevat kansantalouden tilinpidon asiantuntijat päätyvät tuloksiin, joiden mukaan ohjausjärjestelmän seuraukset ovat sen tavoitteisiin nähden ilmeisen järjettömiä, poliitikkojen tehtävänä on yrittää korjata itse ohjausjärjestelmää.
Yhteisvaluutta-alueella velkakriisiin tai maksukyvyttömyyteen ajautuva valtio vahingoittaa myös muita samaa valuuttaa käyttäviä maita, ja korkea velkasuhde kasvattaa muillekin alueen maille haitallisten velkakriisien riskiä. EU:n talouden ohjausjärjestelmässä EU-maille asetettujen julkisen sektorin velkasuhteen rajoitusten järkiperäinen, toissijaisuusperiaatteen mukainen tavoite on tällaisten muille EU-maille haitallisten velkakriisien todennäköisyyden alentaminen. Ohjausjärjestelmä, jossa julkisen sektorin takaamien luottojen EDP-velkaan sisällyttämisestä ei päätetä luottoriskiin perustuvin kriteerein vaan yksinomaan velalliseen kohdistetun vallankäytön luonteeseen pohjaavin kriteerein, ei palvele tätä järkevää tavoitetta.
ARA-korkotukilainoja koskeva tilastokäytännön muutos voisi lisätä olennaisesti Euroopan komission Suomeen kohdistamaa valtaa, jos Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan päätyttyä Euroopan Unionissa palattaisiin EU:n talouden sääntelyjärjestelmään sen koronakriisiä edeltävässä muodossa. Tällöin EDP-velan määritelmän uudesta tulkinnasta voisi seurata velvoite noudattaa suosituksia, joiden laatijoiden asiantuntemus on kyseenalaista ja joiden perustelut sijoittuvat taloudellisia tosiseikkoja koskevien arvioiden ja poliittisten kannanottojen rajamaastoon.
Onkin hämmentävää, kuinka vähän mielenkiintoa tilastokäytännön muutos on herättänyt Suomessa. Mielenkiinnon vähäisyys tuskin johtuu pelkästään siitä, että energiamarkkinoiden kriisi ja Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan dramaattiset käänteet vievät huomion pois pidemmällä tähtäimellä tärkeistä poliittisista kysymyksistä. Se, että mikään puolue ei ole kiinnittänyt huomiota EDP-velkaa koskevien sääntöjen uuteen Suomelle epäedulliseen tulkintaan, kertonee myös siitä, että edes Euroopan kenties sääntöuskovaisimmassa maassa ei suhtauduta lainkaan vakavasti skenaarioon, jossa EU:n ohjausjärjestelmän sääntöjen noudattamista jonakin päivänä ryhdyttäisiin todella vaatimaan.
Viitteet
- European Commission (2017). Vade Mecum on the Stability and Growth Pact. European Commission Institutional Paper 052.
- Eurostat (2019). Manual on Government Deficit and Debt. Implementation of ESA 2010. 2019 Edition. European Union.
- Euroopan Unionin neuvosto (2018). Neuvoston suositus, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2018, Suomen vuoden 2018 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2018 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto ((2018/C 320/25)).
- Tilastokeskus. (2022). Rahoitustilinpidon tilastoissa poikkeuksellinen revisio 28.6.2022 julkistuksissa. Syynä ARA-lainojen käsittelyyn tehty menetelmämuutos. (Muutostiedote 28.6.2022, https://www.stat.fi/muutostiedote/cl4wd9qcoqezr0bvwlrq28hxt ).
- Valtiovarainministeriö. (2021). Katsaus valtion taloudellisiin vastuisiin ja riskeihin, syksy 2021. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:67.
