1. T&Y-lehti
2. Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia – rakenteellisen jäämän arviointia

Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia – rakenteellisen jäämän arviointia

EU:n talouden ohjausjärjestelmässä julkisen talouden rakenteellista jäämää arvioidaan mallilla, joka on valittu toisistaan poikkeavia tuloksia tuottavien mallien suuresta joukosta ilman yksityiskohtaisia perusteita sille, että se soveltuisi EU-maihin parhaiten tai olisi muuten paras. Datan tarkentuminen muuttaa mallin tuloksia jälkikäteen oleellisesti, ja sen tuloksiin vaikuttavat myös mallia sovellettaessa tehtävät ja siihen perustumattomat valinnat. Koska Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä rakenteellisen jäämän arvioita käytetään harkinnanvaraisesti, siinä olisi perusteltua hyödyntää useita eri malleja yhden, umpimähkäisesti valitun mallin sijasta.

Julkisen talouden rahoitusasema (ylijäämä tai alijäämä, seuraavassa lyhyesti ”jäämä”) jaetaan rakenteelliseen ja suhdanneluonteiseen komponenttiin. Suhdanneluontoinen komponentti kuvaa suhdannetilanteen vaikutusta jäämään, ja rakenteellinen osa olisi olemassa ilman suhdannevaihtelujakin.

Toteutunut jäämä riippuu suhdannetilanteesta useista eri syistä. Matalasuhdanteessa verotulot ovat poikkeuksellisen pieniä mutta sosiaalimenot poikkeuksellisen suuria, ja siksi alijäämä kasvaa suhdannetilanteen heikentyessä ja pienenee sen parantuessa. Alijäämän suhdanneluontoinen komponentti häviää itsestään ilman politiikkatoimia, kun suhdannetilanne paranee, mutta rakenteellinen alijäämä ei poistu. Siksi järkevä mittari finanssipolitiikan viritykselle (elvyttävyydelle tai kiristävyydelle) on rakenteellinen jäämä koko alijäämän sijasta – tai ainakin se olisi järkevä mittari, jos se osattaisiin mitata.

Rakenteellinen jäämä ei ole välittömästi havaittavissa julkisen talouden toteutuneen alijäämän tapaan. Euroopan komission käyttämä rakenteellisen jäämän arviointimenetelmä perustuu arviolle potentiaalisesta tuotannosta. Sitä taas arvioidaan matemaattisella mallilla, joka on poimittu erilaisia tuloksia tuottavien mallien joukosta esittämättä mitään yksityiskohtaisia perusteluja sille, että valittu malli olisi parhaiten Eurooppaan soveltuva tai muutoin paras. Esimerkiksi OECD:n, Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Euroopan komission euromaiden rakenteellisesta jäämästä esittämät arviot poikkeavat toisistaan oleellisesti.¹

Euroopan komission rakenteellista jäämää koskevat arviot poikkeavat usein OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston arvioista.

Toinen tavanomainen, EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimenetelmään kohdistuva kritiikki liittyy sen tulosten ja käytettävissä olevien tilastotietojen väliseen riippuvuuteen. Komission rakenteellista jäämää koskevat arviot muuttuvat usein huomattavasti sen jälkeen, kun se on esittänyt (osin jäämäarvioon perustuvat) suosituksensa.² Myös seuraavassa tarkastellaan lyhyesti julkisen sektorin rakenteellista jäämän estimaattien jälkikäteen tapahtuvaa muuttumista. Kiinnitän lisäksi huomiota joihinkin niistä numeerisia parametreja koskevista valinnoista, joita komissio tekee soveltaessaan menetelmäänsä.

Rakenteellinen jäämä ja potentiaalinen tuotanto Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan mukaan bruttokansantuotteeseen suhteutettu rakenteellinen alijäämä ei saa ylittää maakohtaista viitearvoa (medium-term objective, MTO) tai – jos viitearvo on jo ylitetty – sen tulee lähestyä viitearvoa vähintään 0,5 prosenttiyksikön vauhdilla vuosittain (European Commission 2017, 36). Esimerkiksi Suomen tapauksessa alijäämän viitearvo on tällä hetkellä 0,5 prosenttia suhteessa bkt:en.

Ennaltaehkäisevän osan mukaan viitearvoja koskevista säädöksistä poikkeaminen voi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn. Se on vastine liiallisen alijäämän menettelylle, joka seuraa poikkeamisesta vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osan säädöksistä, mutta sen lopputuloksena ei voi olla samanlaista sakkoa kuin liiallisen alijäämän menettelystä, vaan vain velvoite tehdä talletus, joka palautetaan myöhemmin (European Commission 2017, 56–57). Merkittävän poikkeaman menettelyjä on toistaiseksi käynnistetty kaiken kaikkiaan vain yksi, kuluvana vuonna Romanian tapauksessa.

Potentiaalinen tuotanto vastaa bruttokansantuotetta suhdanneneutraalissa tilanteessa eli keskinkertaisessa suhdannetilanteessa.

Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä suhdannetilanteen arvio perustuu arvioon potentiaalisesta tuotannosta. Potentiaalinen tuotanto kuvaa tuotantoa tapauksessa, jossa nousu- ja laskusuhdanteita ei olisi ja jossa suhdannetilanne olisi aina keskinkertainen. Se ei siis vastaa esimerkiksi maksimaalista tuotantoa, joka käytettävissä olevalla työvoimalla ja pääomalla voitaisiin saavuttaa.

Potentiaalisen tuotannon ja toteutuneen tuotannon eroa nimitetään tuotantokuiluksi. EU:n talouden ohjausjärjestelmässä käytetty rakenteellinen alijäämän mittari saadaan toteutuneesta alijäämästä vähentämällä siitä tuotantokuilu kerrottuna kertoimella, joka kuvaa suhdannetilanteen vaikutusta julkisen talouden alijäämään. Ko. kerroin – tuotantokuilun ja jäämän välinen puolijousto – on Suomen kohdalla tällä hetkellä noin 0,57 (vrt. Ahola ym. 2017, 12).

Potentiaalisella tuotannolla on rakenteelliseen jäämään vaikuttamisen ohella kaksi muutakin roolia EU:n talouden ohjausjärjestelmässä. Se esiintyy vakaus- ja kasvusopimukseen ennaltaehkäisevän osan sisältämässä menosäännössä, joka määrää julkisen sektorin menojen kasvulle potentiaalisesta tuotannosta riippuvan maksimiarvon. EU-yhteyksissä finanssipolitiikan viritystä mitataan rakenteellisen jäämän ohella kahdella muullakin mittarilla, ja potentiaalinen tuotanto vaikuttaa niistä toiseen, ns. discretionary fiscal effort -mittariin.³

Potentiaalisen tuotannon arviointi

EU:n talouden ohjausjärjestelmässä tuotantokuilu arvioidaan tuotantofunktiomenetelmällä.⁴ Siinä bruttokansantuote määräytyy pääoman kokonaismäärästä, tehtyjen työtuntien kokonaismäärästä ja kokonaistuottavuudeksi nimitetystä kertoimesta (vrt. kuvio 1a). Havainnollisesti ajatellen kokonaistuottavuus ilmaisee, miten paljon käytössä olevilla tuotantopanoksilla (työllä ja pääomalla) keskimäärin ”saadaan aikaan”, ja se riippuu esimerkiksi teknologian tasosta ja tuotantokapasiteetin käyttöasteesta.

Kuvio 1a. Bruttokansantuote eli toteutunut tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä

Kuvio 1b. Potentiaalinen tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä

Yhteenlaskettu pääoman määrä, tehtyjen työtuntien määrä ja bruttokansantuote ilmenevät kunkin maan kohdalla ja kullakin menneellä vuosineljänneksellä kansantalouden tilinpidosta, ja myös toteutunut kokonaistuottavuus voidaan laskea tuotantofunktion perusteella, kun ne tunnetaan (Havik et al. 2014).

Tuotantofunktiomenetelmässä ajatellaan, että potentiaalinen tuotanto poikkeaa toteutuneesta tuotannosta kahdesta periaatteellisesti erilaisesta syystä. Ensinnäkin työtuntien määrä riippuu suhdannetilanteesta, koska työvoiman osuus väestöstä, työllisten osuus työvoimasta ja työllisten keskimäärin tekemien työtuntien määrä riippuvat siitä. Työtuntien havaitun määrän voidaan ajatella määräytyneen ”tasapainotyötuntimäärästä”, eli työtuntien määrästä suhdanneneutraalissa tilanteessa, ja suhdannetilanteen aiheuttamasta työtuntimäärän muutoksesta. Näistä kumpikaan ei ole suoraan havaittavissa.

Tuotantokuilu riippuu työtuntien määrän poikkeamasta tasapainostaan ja kokonaistuottavuuden suhdannekomponentista.

Kuvion 1b mukaisesti potentiaalinen tuotanto vastaa kuvitteellista tilannetta, jossa tehtyjen työtuntien määrä olisi suhdannetilanteesta riippumattomalla tasapainotasollaan. Suhdanneneutraalia tasapainotilaa vastaavan työtuntimäärän arvioinnin haastavin osa on tasapainoa vastaavan työllisten määrän arviointi. Käytännössä se perustuu NAWRUksi (non-accelerating wage rate of unemployment) nimitettyyn tasapainotyöttömyysasteen arvioon. Seuraavassa suomennan NAWRUn rakenteelliseksi työttömyydeksi.

Toiseksi myös kokonaistuottavuus riippuu suhdannetilanteesta. Komission menetelmässä ajatellaan, että toteutunut, havaittavissa oleva kokonaistuottavuus on kahden havaitsemattoman suureen, trendikomponentin ja syklisen komponentin, tulo. Syklinen komponentti kuvaa suhdannetilannetta, ja havainnollisesti sen voidaan ajatella kuvaavan tehokkuutta, jolla työtä ja pääomaa vallitsevassa tilanteessa hyödynnetään. Kokonaistuottavuuden trendikomponentti on suhdanteista riippumaton, ja sen voidaan ajatella kuvastavan teknologian tasoa kansantalouden eri toimialoilla. Seuraavassa nimitän trendikomponenttia rakenteelliseksi kokonaistuottavuudeksi.

Komission menetelmässä potentiaaliseen tuotantoon vaikuttaa vain rakenteellinen kokonaistuottavuus (vrt. kuvio 1b). Havainnollisesti voimme ajatella, että potentiaalinen tuotanto vastaa tilannetta, jossa kokonaistuottavuuden kuvaama tuotantopanosten (työn ja pääoman) käyttöaste olisi suhdanneneutraalilla, keskimääräisellä tasolla.

Rakenteellisen jäämän arvio riippuu käytettävissä olevista tiedoista ja monista oletuksista

Potentiaalisen tuotannon arvioinnin kaksi haastavampaa askelta – rakenteellisen työttömyyden ja kokonaistuottavuuden arviointi – on muotoiltu algoritmiksi, jota suorittava ohjelma (GAP44) on vapaasti ladattavissa Euroopan komission sivustolta.⁵ Ohjelman avulla voidaan mm. kokeilla, kuinka paljon tuotantokuiluarviot muuttuvat tietojen tarkentuessa.

Kuvio 2. Tuotantofunktiomenetelmällä keväällä vuosina 2012–2017 Suomelle laskettuja tuotantokuiluarvioita

Kuvio 2 osoittaa, että Suomen tapauksessa EU:n komission rakenteellista jäämää koskevien suositusten julkaisemisen jälkeen tapahtuva tilastotietojen tarkentuminen saattaa muuttaa tuotantokuilun ja sitä vastaavan rakenteellisen jäämän arvioita huomattavasti. Esimerkiksi vuonna 2012 tehty arvio vuoden 2011 tuotantokuilusta poikkeaa miltei kaksi prosenttiyksikköä vastaavasta vuonna 2017 tehdystä arviosta. Ero vastaa yli prosenttiyksikön eroa rakenteellista jäämää koskevassa arviossa.

Tilastollisina, satunnaisvaihteluja sisältävinä malleina tuotantokuilun estimoinnissa käytetyt mallit tuottavat vain likimääräisesti oikeita arvoja rakenteelliselle työttömyydelle ja kokonaistuottavuudelle. Näin kävisi myös siinä ajatellussa tapauksessa, että mallit olisivat täsmälleen oikeita ja käytetyt tilastotiedot olisivat virheettömiä.

Ilmiön merkitystä on helpompi havainnollistaa kokonaistuottavuuden kohdalla. Rakenteellista työttömyyttä arvioitaessa käytetty malli tuottaa pelkän yksittäisen, uskottavimman arvon, mutta rakenteellista kokonaistuottavuutta arvioitaessa käytetty malli tuottaa todennäköisyysjakauman. Jakauman avulla voidaan arvioida myös rakenteellisen kokonaistuottavuuden estimaatin tarkkuutta.

Kuvio 3. Toteutunut ja potentiaalinen tuotanto viitevuoden 2010 hinnoin Euroopan komission kevään 2017 ennusteessa käytetyllä datalla arvioituna

Kuvion 3 sininen käyrä esittää toteutunutta tuotantoa ja punainen käyrä potentiaalisen tuotannon estimaattia, joka on laskettu komission menetelmällä käyttäen sen kevään 2017 ennusteen mukaista dataa. Kun sekä malli että data oletetaan oikeaksi, todellinen rakenteellinen jäämä on kunakin vuonna 5 prosentin todennäköisyydellä vihreän käyrän alapuolella ja 5 prosentin todennäköisyydellä violetin käyrän yläpuolella. Kuviosta nähdään, että (bruttokansantuotteeseen suhteutetun) tuotantokuilun virhe on kunakin vuonna yli 1,5 prosenttiyksikköä yli 10 prosentin todennäköisyydellä, mikä vastaa yli 0,8 prosenttiyksikön virhettä rakenteellisen jäämän arviossa yli 10 prosentin todennäköisyydellä.⁶

Rakenteellisen työttömyyden ja kokonaistuottavuuden arvioihin vaikuttaa myös joukko mallissa esiintyviä, numeerisia arvoja koskevia lisäoletuksia, jotka on tehty malliin perustumattomin kriteerein. Niidenkin vaikutusta on melko helppo tutkia komission sivustolta ladattavissa olevan ohjelman avulla. Yksi lisäoletuksista liittyy työttömyyden suhdanteista riippuvan komponentin satunnaisvaihteluun. Sen keskimääräistä suuruutta ilmaisevaa varianssia nimitetään seuraavassa sykliseksi varianssiksi.

Myös malliin perustumattomat lisäoletukset vaikuttavat arvioihin julkisen talouden rakenteellisesta jäämästä.

Sykliselle varianssille määrätään komission laskelmissa maksimiarvo, joka vaikuttaa oleellisesti rakenteelliseen jäämän estimaattiin. Kuten Kuusi (2015, 27) huomauttaa, oletuksella varianssitermien suurimmista sallitusta arvosta ei ole mitään ilmeistä teoreettista tai tilastollista perustelua, ja oletus perustuneekin vain siihen, että rakenteellisen työttömyyden estimaatti ei ilman sitä vaikuta mielekkäältä.

PT:ssä komission menetelmällä tehdyt laskelmat osoittavat, että ilman syklisen varianssin rajoitetta laskettu rakenteellisen työttömyyden arvio on kasvanut vuosina 1965–2002 ja kääntynyt sitten hitaaseen laskuun. Estimaatti ei ole yli 50 vuoden mittaisena ajanjaksona reagoinut ajankohtaiseen talouskehitykseen juuri lainkaan.

Kuluvana vuonna rajoite ei muuta rakenteellisen jäämän estimaattia paljoakaan, mutta esimerkiksi vuosien 2007–2009 kohdalla varianssirajoitteen sisältävällä ja sitä sisältämättömällä mallilla tehtyjen rakenteellisen jäämän estimaattien ero on noin puoli prosenttiyksikköä, eli samaa suuruusluokkaa kuin suurin Suomelle sallittu rakenteellinen alijäämä.⁷ Käytännössä suurin arvo kiinnitetään menettelyllä (vrt. Fioramanti 2016, 7), joka on irrallinen, rakenteellisen työttömyyttä kuvaavaan malliin perustumaton lisä ja jota ei ole dokumentoitu Euroopan komission julkaisemaa tuotantofunktiomenetelmää esittelevässä julkaisussa Havik et al. (2014) eikä GAP44-ohjelman käyttöohjeessa (Planas ja Rossi 2015).

Työttömyyden suhdannevaihtelulle ilman perusteluja määrättävä maksimiarvo voisi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn Suomelle.

Parametrirajoitteiden virallisen dokumentaation puute viittaa siihen, että rajoitteista päättämässä olisi ollut vain pienehkö joukko ekonomisteja ja kenties jopa vain yksittäisiä, mallia ratkaistavissa olevaan muotoon muuntavia ohjelmoijia. Rajoitteen vaikutukset voisivat silti olla riittävän suuria ratkaisemaan, käynnistetäänkö Suomea vastaan merkittävän poikkeaman menettely – tai ainakin näin voisi käydä, jos euromailta tosiasiassa vaadittaisiin vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan säädösten noudattamista.

Makromallien rooli paremmin toimivassa rahaliitossa

Edellä nähtiin, että rakenteellisen jäämän arvioinnissa käytetty matemaattinen malli on poimittu erilaisten mallien suuresta joukosta perustelematta valintaa lähemmin. Mallin valinnan kriteerien epäselvyys ja sitä sovellettaessa käytettyjen menetelmien kehno dokumentaatio herättävät kysymyksiä rakenteellisen alijäämän käsitettä hyödyntävien sääntöjen roolista Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä. On vaikea uskoa, että noin 500 miljoonan ihmisen talousalueen ja yhteenlaskettuna maailman toiseksi suurimman talouden julkista taloutta koskevat säännöt perustuisivat niin umpimähkäisiin ratkaisuihin ja niin kehnosti dokumentoituihin menetelmiin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevä osa, jos sen säännöt olisivat tarkoitettuja noudatettaviksi.

Julkisen talouden rakenteellista jäämää käytetään EU:n jäsenmaiden ohjailuun vain harkinnanvaraisesti.

Tähänastinen kokemus viittaa siihen, että sääntöjä ei ole tarkoitettu noudatettaviksi, vaan niitä sovelletaan harkinnanvaraisesti. Esimerkiksi EU:n kuluvana vuonna antamien suositusten mukaan Suomelle sallitaan tilapäinen poikkeama sille asetetusta rakenteellisen jäämää koskevasta keskipitkän tähtäimen tavoitteesta (Euroopan unionin neuvosto 2017). Poikkeaman sallimista perustellaan mm. kilpailukykysopimuksella, mistä voinemme päätellä, ettei poikkeamaa ehkä olisi hyväksytty, jos Suomessa ei olisi tehty vuoden 2016 työmarkkinaratkaisua.

Pysyvät ja poikkeuksia sallimattomat, rakenteellista jäämää koskevat säännöt eivät olisikaan järkeviä. Jäämää kuvaavien makrotaloustieteellisten mallien toisistaan poikkeavat tulokset viittaavat vahvasti siihen, ettei parhaita jäämää kuvaavia malleja ole vielä löydetty. Pysyvät yksittäiseen malliin nojaavat säännöt olisivat kuin laki, joka lausuu, ettei uusia keksintöjä saa käyttää.

Järkevä harkinnanvarainen menettely ei kuitenkaan käyttäisi rakenteellisen jäämän malleja niin kuin Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä niitä nyt käytetään. Järkevässä menettelyssä ei poimittaisi lähemmin perustelematta yhtä yksittäistä makrotaloustieteellistä mallia päätöksenteon perustaksi ja Euroopan komission poliittisen agendan läpiviennin työkaluksi, vaan siinä hyödynnettäisiin useita eri malleja, ja niille annettu painoarvo perustuisi umpimähkäisten valintojen sijasta tiedeyhteisön eri mallien hyviä ja huonoja puolia analysoivaan kriittiseen keskusteluun.

Keskitetyn ohjauksen rahaliitolle vaihtoehdon muodostavassa markkinakurin rahaliitossa politiikkatyökaluina käytettyjä makrotaloustieteellisiä malleja voitaisiin jopa kilpailuttaa. Markkinakuriin nojautuvassa rahaliitossa ei tarvittaisi komission yksityiskohtaista ohjausta, koska siinä ylivelkaantuneella valtiolla olisi uskottava mahdollisuus velkajärjestelyyn (Suvanto ym. 2015, 23–25). Kun luotonantajat olisivat tietoisia velkajärjestelyn mahdollisuudesta, ylivelkaantumista rajoittaisi ilman komission ohjaustakin luotonantajien haluttomuus myöntää lisäluottoja pahoin velkaantuneelle maalle.

Yhdysvaltojen osavaltioiden muodostamasta rahaliitosta saatu kokemus osoittaa, että markkinakurin rahaliitto on mahdollinen ja eurooppalaista, keskitettyyn ohjaukseen perustuvaa rahaliittoa paremmin toimiva ratkaisu. Koska (Yhdysvalloista poiketen) EU-maissa valtaa käyttävät puolueet saattavat poiketa toisistaan radikaalistikin, EU-mailla olisi markkinakurin liitossa paremmat mahdollisuudet kokeilla toisistaan poikkeavia talouspolitiikan vaihtoehtoja kuin Yhdysvaltojen osavaltioilla.

Markkinakurin rahaliitossa eri strategioiden kokemusperäinen vertailu voisi ulottua myös makrotaloustieteellisiin malleihin, koska siinä vertailukelpoiset maat voisivat käyttää eri malleja suhdannetilannetta ja myös rakenteellista jäämää arvioidessaan ja tilannearvioon perustuvia politiikkatoimia tehdessään. Näin makromallien toimivuudesta voitaisiin saavuttaa sellaista kokemusperäistä tietoa jota yhteen malliin pitäydyttäessä ei voida saavuttaa. Vaikka tällaiset markkinakurin rahaliiton toimintatavat näyttävätkin taloudellisesti järkeviltä, poliittisesti ne ainakin tällä hetkellä vaikuttavat ilmeisen mahdottomilta.

Julkaisu PDF-muodossa