Työllistivätkö kuntakokeilut todella?
2010-luvulla tehtyjä työttömyyden kuntakokeiluja markkinoitiin menestyksinä. Todellisuudessa ne tuottivat tietoa huonosti eivätkä lisänneet todellista työllistymistä.
Laboren tutkijat Hannu Karhunen, Ohto Kanninen ja Jeremias Nieminen kertovat:
”Kaikki alkoi Kuntaliiton tapahtumasta syksyllä 2018. Hannu oli paikalla kuuntelemassa, kun konsultit esittelivät työllisyyden kuntakokeilun tuoreita tuloksia. Tunnelma oli hurmoshenkinen. Puhuja toisensa perään korosti, miten hyviä tuloksia työllistämistoimien siirtämisellä työ- ja elinkeinotoimistoilta kunnille saatiin.
Hannussa heräsi vastareaktio. Onko tämä nyt varmasti koko totuus, hän huomasi ajattelevansa. Ja missä on tutkimusnäyttö?
Palattuaan toimistolle Hannu meni Ohton huoneeseen purkamaan tuntojaan. Ohto kiinnostui ja koosti kokeilussa olleista kunnista nopean taulukon, jossa tarkasteli työttömyyden vähenemistä kokeilun aikana. Tulokset eivät näyttäneet ollenkaan niin vakuuttavilta kuin tapahtuman puheenvuorot.
Päätimme, että tätähän pitäisi katsoa tarkemmin.
KOSKA JONKUN PITI TEHDÄ kova analyysityö, palkattiin Jeremias tutkimusavustajaksi kesäksi 2019. Vertailevan tutkimuksen teko ei kuitenkaan ollut ihan helppoa. Vaikka kokeilujen tavoitteeksi ilmoitettiin tiedon kerääminen, ei niitä ollut suunniteltu tutkimusta silmällä pitäen. Mukaan valikoituja kuntia ei ollut arvottu, vaan mukaan piti hakea. Tämä saattoi luoda vinouman, jossa mukaan päätyivät kunnat, joissa muutenkin oli eteenpäin menevä tunnelma.
Mukana olleille kunnille ei myöskään ollut nimettyä vertailuryhmää.
Lisäksi kaksi tehtyä kokeilua, vuosina 2012–2015 ja 2017–2018, oli tehty eri tavoin. Ensimmäisessä kokeilussa kunnat järjestivät työllistymispalveluita TE-toimistojen rinnalla, kun taas toisessa kunnat järjestivät palveluita itse.
Päädyimme tekemään vertailun erot eroissa -menetelmällä aluksi kuntatasolla ja myöhemmin yksilötasolla.
Kuntatason analyysit saatiin tehtyä kätevästi kuntatason avoimilla aineistoilla. Niistä syntynyt artikkeli julkaistiin Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä jo vuonna 2021. Yksilötason tarkemmat aineistot mahdollistivat Jeremiaksen gradun sekä kunnianhimoisemman akateemisen artikkelin tekemisen.
TYÖN EDETESSÄ syntyi lisäksi kaksi Laboren työpaperiversiota sekä lopulta tämän vuoden lokakuussa Journal Of Economic Geography -lehdessä julkaistu akateeminen artikkeli The Decentralization Of Public Employment Services And Local Governments’ Responses To Incentives. Artikkeli tulee myös osaksi Jeremiaksen väitöskirjaa.
Kokonaisuutena tahti oli viidessä vuodessa taloustieteilijöille melko tehokas. Meille osui hyvä tiimi, jossa tutkimuksen teko on edennyt mutkattomasti ja jossa osaamisemme täydensivät toisiaan.
Aluksi kuntatason analyysissa vaikutti siltä, että kokeilut olisivat vähentäneet työttömyyttä. Tarkempi analyysi erityisesti yksilötasolla osoitti kuitenkin, ettei työttömyyden väheneminen johdu työllisyyden kasvusta vaan muutoksista palveluihin ohjauksessa. Lopputuloksena olikin, että työllisyysvaikutuksia ei havaittu.
Vuosien 2017–2018 kuntakokeilun vaikutus kuntien maksamiin “sakkomaksuihin”
Kuvassa näkyvät pisteet kuvaavat kuntatasolla koe- ja verrokkiryhmän erotusta sakkomaksuissa eri vuosina suhteessa niiden erotukseen vuonna 2016. Pisteet siis kertovat kokeilun vaikutuksen eri vuosina. Käsittely (eli kuntakokeilu) alkaa elokuussa 2017. Jotta asetelma olisi uskottava, vaikutuksia ei tulisi havaita ennen kuntakokeilun alkua. Viivat näyttävät 95 prosentin luottamusvälin.
Vuosien 2017–2018 kuntakokeilun vaikutus aktivointitoimien määrään yksilötasolla
Kuvassa näkyvät pisteet kuvaavat yksilötasolla koe- ja verrokkiryhmän erotusta aktivointikuukausien (kuinka monta kuukautta vuodessa) määrässä suhteessa erotukseen vuonna 2016. Pisteet siis kertovat kokeilun vaikutuksen eri vuosina. Käsittely (eli kuntakokeilu) alkaa elokuussa 2017. Jotta asetelma olisi uskottava, vaikutuksia ei tulisi havaita ennen kuntakokeilun alkua. Viivat näyttävät 95 prosentin luottamusvälin.
Sen sijaan kunnat lisäsivät erilaisia aktivointitoimia, erityisesti kuntouttavaa työtoimintaa. Kuntien kannalta tämä oli kannattavaa: kunta joutuu maksamaan pitkäaikaistyöttömistä sakkoa, jota korotetaan, kun työttömyys on kestänyt 300 päivää. Työttömän siirtäminen aktivointitoimintaan kuitenkin katkaisee laskurin. Näin se siirtää työttömyyden kustannuksia kunnilta valtiolle. Pidempiaikaiseen työllistymiseen aktivoinnilla ei kuitenkaan näyttäisi olevan minkäänlaista vaikutusta.
ARTIKKELIMME ja niistä tehdyt työpaperit saivat kivasti huomiota. Meidät pyydettiin mukaan tapaamiseen, jossa suunniteltiin kolmatta, nyt käynnissä olevaa työllisyyden kuntakokeilua. Ideoitamme tunnuttiin pitävän hyvinä, mutta lopulta ne kuitenkin jäivät kuntapäättäjien näkökulmien alle. Valitettavasti kolmas kokeilu ei siis ole tutkijan kannalta juuri parempi kuin kaksi aikaisempaakaan.
Tutkimuksemme tuloksia on kuitenkin luultavasti huomioitu uudistettaessa kunnille asetettujen työllisyyskannustimien suunnittelua. Tulevaisuudessa pitkäaikaistyöttömästä maksettava sakko ei pomppaa yhdellä kertaa 300 päivän rajapyykin kohdalla vaan kasvaa vaiheittain. Lisäksi pelkät aktivointitoimet eivät riitä katkaisemaan putkea, vaan tarvitaan aitoa työllistymistä.
Tällä voi vielä olla iso merkitys siihen, millaisia työllistämistoimia tulevaisuudessa nähdään.
Jatkamme myös aiheen tutkimusta ja pyrimme tekemään yhteistyötä työvoimaviranomaisten kanssa.”
