1. T&Y-lehti
2. Tukia huutokaupalla

Tukia huutokaupalla

Hallinnollisesti määräytyvät tuet ovat usein kalliita ja tehottomia. Tarjouskilpailun avulla uusiutuvien energioiden tuet voidaan asettaa tasolle, joka minimoi sekä kustannukset että tuista aiheutuvat markkinavääristymät. Suomessa on toistaiseksi järjestetty kaksi uusiutuvan energian tukien tarjouskilpailua.

Uusiutuvat energialähteet ovat usein kalliimpia fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna, koska fossiilisten polttoaineiden käytön yhteiskunnalle haitalliset ulkoisvaikutukset eivät välity hintoihin. EU:n laajuisen päästökauppajärjestelmän lisäksi ilmastolle haitallisille ja päästöjä aiheuttaville fossiilisille polttoaineille on asetettu kansallisia veroja. Uusiutuvan energian käyttöä tuetaan myös suorilla yritystuilla. Ristiriitaista kuitenkin on, että juuri päästökauppajärjestelmässä yrityksiä tuetaan ilmaiseksi jaettavilla päästöoikeuksilla. Vuonna 2022 suomalaisyrityksille on jaettu noin 13 miljoonaa ilmaista päästöoikeutta, joiden arvo nykyisillä päästöoikeuksien huutokauppahinnoilla on noin miljardi euroa. Yrityksiä tuetaan myös monin muin tavoin kuten esimerkiksi biopolttoaineiden valmistajia jakeluvelvoitteella.

Uusiutuvan energian käyttöä tuetaan suorilla yritystuilla monin eri tavoin riippuen tukiohjelman tavoitteista tai uusiutuvan energialähteen teknologisesta kehitysvaiheesta. Tutkimus-, tuotekehitys- ja demonstraatiotukia käytetään varhaisen kehitysvaiheen hankkeiden edistämisessä, kun taas kaupallisessa tai esikaupallisessa vaiheessa olevia teknologioita edistetään suorilla tuilla. Tyypillisesti tuet maksetaan joko investoinnille tai tuotannolle. Monesti valtio on sitoutunut maksamaan tukia 10–20 vuoden ajan.

Syöttötariffin valuviat

Tuulivoiman syöttötariffituista on käyty Suomessa viime vuosina runsaasti julkista keskusteltua. Ennen koronapandemiaa ja vuoden 2021 loppua sähkön matalien hintojen sekä tuulivoimaloiden ennakoitua suurempien tuotantomäärien vuoksi järjestelmästä valtiolle aiheutuneet kustannukset ovat olleet huomattavasti arvioituja suuremmat. Keskustelussa on esitetty tukitasojen alentamista tai tukien maksamisen lopettamista.

Syöttötariffijärjestelmään hyväksyminen on kuitenkin valtiota oikeudellisesti sitova sopimus ja yrityksille maksetaan tukea järjestelmään hyväksymisen jälkeen 12 vuoden ajan. Tariffin piirissä oleva yritys saa tuottamastaan sähköstä aina vähintään takuuhinnan mukaisen korvauksen. Kyse on eräänlaisesta hintavakuutuksesta, joka siirtää hintariskiä sähkön tuottajalta valtiolle. Vakuutus antaa suojan sille, jos markkinahinta laskee alle tietyn tason.

Mikä sitten meni pieleen, kun syöttötariffijärjestelmässä tukieurot eivät pysyneetkään ennakoidulla tasolla ja uusiutuvan sähkön avulla saavutetulle päästövähenemätonnille tuli hintaa parhaimmillaan satoja euroja? Lisäksi ongelma on, että syöttötariffijärjestelmässä on hallinnollisesti päätetty takuuhinta, joka on kiinteä ja joka ei riipu teknologian kehityksestä ja siitä seuraavasta tuotantokustannusten laskusta. Järjestelmään hyväksyttiin tuulivoimaloita vuosina 2011–2017. Viimeiseksi järjestelmään hyväksyttyjen voimaloiden tuotantokustannukset ja tuen tarve olivat merkittävästi pienemmät kuin voimaloilla, jotka hyväksyttiin järjestelmään vuonna 2011.

EU on kiinnittänyt huomiota suorien energiatukien markkinavääristymiin.

Myös EU on viime vuosina kiinnittänyt huomiota suorien energiatukien aiheuttamiin markkinavääristymiin. Euroopan komissio linjasi vuonna 2014, että uusiutuvan energian tukien myöntämisen tulee perustua tarjouskilpailumenettelyyn. Tuen saaminen oikealle tasolle pienentää valtioille tukiohjelmista koituvia kustannuksia sekä pienentää tuesta aiheutuvia kilpailuvääristymiä. Tarjouskilpailua perustellaan myös sillä, että tuottajilla on paremmat edellytykset arvioida tuotantokustannuksia ja tarvittavaa tuen tasoa kuin valtiolla. Ensimmäinen uusiutuvan energian tukikilpailutus järjestettiin Tanskassa vuonna 2004 ja 2020-luvun alussa ne olivat käytössä kahdessakymmenessä EU-maassa. Suomessa uusiutuvan energian tukien tarjouskilpailut otettiin käyttöön vuonna 2018.

Tarjouskilpailujen tavoitteet

Tarjouskilpailuiden kehittäjänä voidaan pitää kanadalaista taloustieteilijää William Vickreytä, joka kehitti 1960-luvun alussa huutokauppateorian. Teorian perusteella toimeenpantiin ensimmäiset käytännön sovellutukset, jotka koskivat kalastuskiintiöiden huutokauppaamista. Nimenomaan tukitarjouskilpailuiden yleistyminen käynnistyi kuitenkin vasta vuosikymmeniä myöhemmin.

Tuen kilpailuttamisen tavoitteena on allokoida tuki tehokkaasti. Tehokkuudesta seuraa, että tuki ei ole liian pieni eikä liian iso. Se on juuri sen suuruinen kuin tarvitaan tuettavien toimintojen kannattavuuden parantamiseksi sille tasolle, että yritykset kykenevät toteuttamaan hankkeet kannattavasti.

Kuvio 1. Täyssähköautojen suhde pikalatauspisteisiin

Tarjouskilpailuiden etuna on myös se, että ne tuottavat tietoa hankkeiden toteuttamiskustannuksista, jotka tyypillisesti ovat yksityistä tietoa hankekehittäjille. Informaation lisääminen hankkeiden kustannuksista lisää läpinäkyvyyttä sekä vähentää informaation epäsymmetriaa, minkä pitäisi teorian mukaan pienentää riskejä sekä vähentää yritysten toimialalle tulon esteitä.

Tarjouskilpailujen muita hyötyjä ovat niiden mahdollistama joustava rajoitteiden käyttö. Rajoitteet voivat liittyä esimerkiksi valtiolle tukitoimesta lankeavaan enimmäismaksuvelvoitteeseen tai tuettavan toiminnan määrään. Tyypillisesti rajoitteita ei kuitenkaan voi olla käytössä kuin yksi kerrallaan. Suomessa hintapreemion tarjouskilpailussa on käytössä sähkön vuosituotanto ja tieliikenteen vaihtoehtoisten polttoaineiden jakeluinfrastruktuurituen tarjouskilpailussa enimmäismaksuvelvoite.

Kuvio 2. Tuki tuulivoimalla Suomessa

Tarjouskilpailuiden eduksi voidaan katsoa myös niiden muokattavuus. Sääntöjä muokkaamalla vain mielikuvitus on rajana. Hyvät säännöt ovat kuitenkin selkeät ja ennakoitavat sekä sellaiset, joita ei muuteta tukiohjelman aikana. Tarjouskilpailuiden heikkouksia ovat puolestaan korkeat transaktiokustannukset, eli sopimuksen valmistelun ja täytäntöönpanon aiheuttamat korkeat kulut sekä matala toteutumisaste. Jos kustannukset ovat liian korkeat, se saattaa estää erityisesti pienempiä yrityksiä osallistumasta tarjouskilpailuihin.

Hyvät säännöt ovat selkeät ja ennakoitavat.

Tukea voidaan myöntää joko yhdelle yritykselle tai yhdelle hankkeelle tai vaihtoehtoisesti useammalle yritykselle tai useammalle hankkeelle. Tarjouskilpailu voi olla joko staattinen eli vain kertaluonteinen tai dynaaminen, jolloin se koostuu useammasta perättäisestä kilpailutuksesta. Dynaamisissa tarjouskilpailuissa yritykset saavat tietoa aiemmista tarjouskierroksista, mikä voi muuttaa niiden käyttäytymistä seuraavilla tarjouskierroksilla. Hyväksytty tukitaso voi olla tarjouskohtainen tai se voi olla sama kaikille. Jälkimmäisessä tapauksessa tukitaso määräytyy tyypillisesti viimeisen hyväksytyn tarjouksen perusteella tai ensimmäisen hylätyn tarjouksen perusteella.

Voittajan kirous

Voittajan kirouksella tarkoitetaan tilannetta, jossa tarjouskilpailun voittaja päätyy maksamaan enemmän tarjouksen kohteena olevasta hyödykkeestä kuin mikä sen arvo on. Tukikilpailutuksessa tilanne on päinvastainen: voittaja tarjoaa tukitason, joka on riittämätön rahoittamaan hanketta. Ensimmäisen kerran käsitettä analysoi 1960-luvun lopulla yhdysvaltalainen Robert Wilson yhteisesti arvostetun hyödykkeen tarjouskilpailussa. Myöhemmin voittajan kirouksen empiirinen tutkimus käynnistyi Yhdysvalloissa öljynporausoikeuksien tarjouskilpailuissa.

Voittajan kirous voidaan nähdä poikkeamana markkinoilla, jota ei ilmene, mikäli kaikki yritykset toimivat rationaalisesti ja niillä on täydellinen informaatio. Käytännössä se voi olla vaikeaa, koska yrityksillä on erilaiset valmiudet osallistua tarjouskilpailuihin, ja jos kilpailun kohteena on hyödyke, jonka hyöty on kaikille tarjoajille sama. Hyödykkeen arvostuksen suhteen tarjouskilpailun kohteena voikin olla yksityisesti tai yhteisesti arvotettuja hyödykkeitä.

Käytännön seuraus voittajan kirouksesta on, että osa tarjouskilpailussa menestyneistä hankkeista ei toteudu. Tämä voi johtua siitä, että yritykset ovat arvioineet joko kustannukset tai tulot väärin. Se voi myös johtua kilpailun sääntöjen väärinkäsityksestä. On myös mahdollista, että yritykset tekevät tarkoituksellisesti liian pieniä tarjouksia, joilla ne haluavat vaikuttaa tarjouskilpailun lopputulokseen. Tosin tällaista yritysten strategista käyttäytymistä voidaan yrittää välttää tarjouskilpailun säännöillä.

Yksityisesti arvostettujen hyödykkeiden tarjouskilpailussa jokainen yritys tietää oman arvostuksensa varmuudella, mutta ei muiden yritysten arvostuksia. Yhteisesti arvostettujen hyödykkeiden tarjouskilpailuissa hyödykkeillä on kaikille yrityksille sama arvo, mutta yksikään yritys ei tiedä tarkkaa arvoa varmuudella. Tukien tarjouskilpailut noudattavat suurelta osin yksityisesti arvostettujen hyödykkeiden tarjouskilpailujen malleja, jotka nojaavat vahvasti teoriaan. Yleisimpiä ovat suljettu ja hollantilainen eli laskevien hintojen tarjouskilpailu.

Toteutumisen varmistaminen

Hankkeiden toteutumisen varmistamiseksi valtio voi asettaa tarjouskilpailuihin osallistuville yrityksille vaatimuksia kuten osallistumisehtoja ja maksuja, rakentamisvakuuksia sekä määräaikoja. Vaatimusten tulee olla oikein mitoitettuja, jotta tarjouskilpailun ulkopuolelle ei jää toteuttamiskelpoisia hankkeita. Lisäksi tärkeää on kilpailuiden huolellinen suunnittelu sekä kilpailun kohteena olevan toimialan ja markkinoiden tuntemus.

Uusiutuvan energian tarjouskilpailuissa osallistumisen edellytyksenä on tyypillistä se, että hankkeilla on kaikki rakentamiseen tarvittavat luvat myönnettynä. Osallistumis­ehtojen määrittelyssä on tärkeää, että ehdot ovat sellaisia, että yritykset täyttäisivät ne joka tapauksessa. Näin tarjouskilpailuun osallistumisesta ei synny ylimääräisiä kustannuksia. Tiukat vaatimukset, erityisesti vakuudet, luovat kokonaan uusia riskejä, jotka nostavat yritysten esittämiä tukitasoja. Esimerkiksi Suomen hintapreemiojärjestelmän osalta yritykset menettävät asettamansa vakuudet, mikäli hankkeita ei saada kokonaan valmiiksi viidessä vuodessa. Tarjouksen vakuudella luodaan kannustin hankkeen toteuttamiselle. Vakuuden suuruus on tyypillisesti noin 10 prosenttia investointikustannuksista. Vakuus asetetaan valtion hyväksi. Aikanaan valtio joko vapauttaa vakuuden tai realisoi sen kokonaan tai osittain.

Pienille tuille ei vakuuksia

Toisin kuin vakuuksia, osallistumismaksuja ei palauteta yrityksille. Ne ovat suuruudeltaan pienempiä kuin vakuudet. Vakuuksien asettamisesta aiheutuu tyypillisesti huomattavia kustannuksia. Tästä syystä niiden käyttö ei ole mielekästä, mikäli myönnettävät tuet ovat enintään 100 000 euroa. Näissä tapauksissa osallistumismaksua voidaan käyttää vakuuksien osittaisena korvaajana, jolloin tarjouksen jättäjä voi menettää osallistumismaksun väärin hinnoitetulla tarjouksella tai jättämällä tarjouksen toteuttamiskelvottomasta hankkeesta.

Tarjouskilpailuissa asetetaan myös lähes aina määräaikoja. Määräaikojen asettamisessa tulee ottaa huomioon tarjouskilpailun kohteena olevien hankkeiden teknologinen kypsyysaste. Mitä kypsemmistä teknologioista on kysymys, sitä lyhyemmät ovat määräajat. Määräaikojen noudattamatta jättämisestä seuraa yleensä jokin sanktio, esimerkiksi se, että valtio realisoi rakentamisvakuuden.

Kilpailu sähköpreemiosta

Energiavirasto järjesti vuosina 2018–2019 teknologianeutraalin tukikilpailutuksen hintapreemiosta uusiutuvista energianlähteistä tuotetulle sähkölle. Kilpailu oli suljettu ja osallistumisen edellytyksenä olivat erityisesti lainvoimainen rakennuslupa sekä sopimus sähköverkkoliitynnästä tai tarjous sellaisesta, osallistumismaksun suorittaminen sekä osallistumisvakuuden asettaminen.

Tarjouksia annettiin hintapreemiosta, joilla yritykset sitoutuvat tuottamaan sähköä vuodessa 12 vuoden ajan. Tarjouksen mukainen sähkö pitää tuottaa uudella voimalaitoksella. Kilpailutuksen kohteena oli tuki 1,4 terawattitunnin sähkön vuotuiselle tuotannolle. Voittaneille hankkeille tukea maksetaan 12 vuoden ajan siten, että kukin sähkön tuottaja saa tarjouksensa mukaisen tukitason.

Energiavirasto sai yhteensä 26 tarjousta. Niissä esitetty tuotanto ylitti kilpailtavan määrän kolminkertaisesti. Tarjotut hintapreemiot vaihtelivat suuresti. Energiaviraston käsityksen mukaan yritykset tekivät tarjouksia sellaisista tukitasoista, joilla investoinnit olivat kannattavia ja rahoituskelpoisia. Hintapreemioiden maksamisesta aiheutuu valtiolle enintään 3,5 miljoonan euron vuotuinen kustannus. Syöttötariffijärjestelmässä vastaavalla sähkön tuotannon määrällä maksetaan tukea 73 miljoonaa euroa vuodessa. Kustannuksia ei voi kuitenkaan suoraan verrata, koska eri tukiohjelmilla edistetään kypsyysasteeltaan eriaikaisia teknologioita.

Jakeluinfrastruktuurituki

Energiavirasto on myöntänyt tukea vaihtoehtoisten polttoaineiden jakeluinfrastruktuurille tarjouskilpailumenettelyllä vuodesta 2018 lähtien. Kilpailun kohteena oleva tukimäärä on vaihdellut vuosittain muutamasta miljoonasta 15 miljoonaan euroon. Tarjouskilpailun jälkeen myönnettävä tuki on kertaluonteinen investointituki, joka maksetaan sähkön, biokaasun tai vedyn lataus- tai tankkauspisteille sen jälkeen, kun ne on otettu kaupalliseen käyttöön. Teknologiaryhmien eroista johtuen kilpailu tuesta käydään ryhmittäin.

Yritykset tekevät tarjouksia tuesta ja kullekin tarjoukselle lasketaan vertailuarvo, jonka laskennassa otetaan huomioon tarjotun tuen lisäksi esimerkiksi hankkeen sijainti tieliikenneverkon varrella. Tukea myönnetään vertailuluvun mukaisessa järjestyksessä. Mitä pienemmän vertailuluvun tarjous saa, sitä paremmin se menestyy kilpailussa.

Koska yksittäisen lataus- tai tankkauspisteen investointikustannus on melko pieni, ei vakuuden asettaminen ole tarjouksen jättämisen edellytyksenä. Hyväksytyille tarjouksille annetaan maksullinen päätös, joka vastaa osallistumismaksua. Hylätyille tarjouksille päätös on maksuton. Päätöksen antamisen jälkeen tuen saajalla on 22 kuukautta aikaa toteuttaa tuen kohteena oleva investointi. Koronapandemiasta seuranneesta globaalista komponenttipulasta johtuen yrityksille myönnettiin jatkoaikoja hankkeiden toteuttamisille. Tästä syystä johtuen Energiavirastolla ei ole vielä lopullista tietoa tarjouskilpailun ensimmäisten kierrosten voittaneiden hankkeiden toteutumisasteesta.

Koronapandemian globaalin komponenttipulan takia yrityksille myönnettiin jatkoaikoja.

Vuonna 2018 tarjouksia saatiin niukasti. Sen jälkeen niiden määrä on kuitenkin kasvanut merkittävästi. Samalla tarjousten laatu on parantunut. Vuonna 2021 tarjouksissa esitetty tukimäärä ylitti kilpailutuksen kohteena olevan budjetin 130 prosentilla.

Liikenteen päästöjen vähentämisessä sähköautoilun edistäminen on erityisen tärkeää. Julkisten pikalatauspisteiden määrä ensirekisteröityihin täyssähköautoihin verrattuna on kuitenkin pienentynyt viime vuosina. Energiaviraston tekemän arvion mukaan julkisten pikalatauspisteiden määrä suhteessa täyssähköautojen määrään tulee pienenemään entisestään ilman uusia julkisia tukitoimia. Kuluvana vuonna käynnistyneen uuden liikenteen infrastruktuurituen tarjouskilpailun tavoitteena on lisätä sähköautojen pikalatauspisteiden määrää tuntuvasti. Uutta tarjouskilpailua suunniteltaessa erityistä huomiota onkin kiinnitetty siihen, että kilpailun maksuja ja ehtoja tarkentamalla tarjouksia saadaan riittävästi, ja että voittavien hankkeiden toteutumisaste olisi korkea.