1. T&Y-lehti
2. Tavoitteena päästötön liikenne – kuka maksaa?

Tavoitteena päästötön liikenne – kuka maksaa?

Aalto-yliopiston ja liikenne- ja viestintäministeriön yhteistyö vahvistaa liikenteen taloustieteen tutkimusta ja tuottaa tärkeää tietoa ministeriön valmistelun ja poliittisten päätösten tueksi. Tutkijat ovat selvittäneet, miten liikennesektorin energiasiirtymä tulisi tehdä yhteiskunnallisesti hyväksyttävällä tavalla. Suurituloiset tuottavat enemmän päästöjä kuin pienituloiset, joten ohjaustoimet voisivat hyvinkin painottua heihin.

Liikenteen talouteen ja erityisesti liikenteen päästöihin liittyvät kysymykset ovat lyhyessä ajassa alkaneet kiinnostaa Aalto-yliopiston taloustieteen tutkijoita.

Tutkimus sai inspiraation vuonna 2018, kun liikenne- ja viestintäministeriöstä otettiin Aallon tutkijoihin yhteyttä ja ehdotettiin yhteistyötä. Viidessä vuodessa yhteistyö on kasvanut niin, että työtä tekee kymmenhenkinen tutkimusryhmä.

Taloustieteen akateemiset tutkijat ovat aina olleet mukana yhteiskunnallisessa keskustelussa ja myös sekä julkisen että yksityisen sektorin päätöksenteon tukena.

Aalto Economic Institute perustettiin vuonna 2015 luomaan tehokkuutta ja rakennetta tälle jo muutenkin aktiiviselle yhteiskunnalliselle osallistumiselle. Instituutti on ollut mukana jo noin 40 yhteiskunnallisessa muutoshankkeessa.

Instituutin ydintoimintaa ovat sisältöjen ja aikataulujen näkökulmasta mahdollisimman tarkkarajaiset hankkeet, jotka on kytketty tiiviisti yksittäiseen valmistelu- ja päätöksentekoprosessiin.

Yhteistyön onnistuminen edellyttää, että päätöksentekijät ja tutkijat käyvät hyvää vuoropuhelua ja että työnjako on onnistunut. Lisäksi on tärkeää valikoida sellaisia hankkeita, joissa tutkijoiden ammattitaidosta todella on hyötyä.

Päätöksentekijöillä on yleensä paras tieto siitä, millaisia tavoitteita tutkittavalle asialle on asetettu ja millaisilla poliittisilla reunaehdoilla yhteistyötä tehdään. Taloustieteilijän roolina on tuoda hyödynnettäväksi taloustieteen ytimestä kumpuava johdonmukainen viitekehys sekä käsitteistö, joka toimii työkaluna käsillä olevien kysymysten jäsentämisessä.

Viitekehyksen ja käsitteistön lisäksi tutkijat tietävät, millaista akateemista taloustieteellistä kirjallisuutta aiheesta on olemassa. Joissain tapauksissa tutkijat ovat tarjonneet päätöksentekijöille myös tutkimuskäytössä olevaa dataa hyödyntävää räätälöityä analyysiä.

Päästöt puolitettava, mutta miten?

Syksyllä 2018 LVM:n viranhaltijat olivat yhteydessä instituuttiin kahdella kysymyksellä. Ensimmäinen koski käynnissä olevaa liikenteen päästöjen vähentämisen valmistelua ja toinen liikenteen taloustieteen koulutuksen ja tutkimuksen edistämistä Suomessa.

Ensimmäinen instituutin ja LVM:n yhteinen selvityshanke koski liikenteen päästövähennysmekanismeja. Valtio oli asettanut tavoitteen puolittaa liikenteen päästöt vuoteen 2030 mennessä. Kysymys kuului, millaisin valtion työkalupakissa olevin sääntelyn muutoksin tämä kannattaisi tehdä.

Taloustieteen viitekehyksessä ongelma jakautuu luontevasti kahdeksi erilliseksi kokonaisuudeksi. Ensimmäisessä kokonaisuudessa tarkastelimme vaihtoehtoisten sääntelyinstrumenttien tehokkuutta eli sitä, miten sääntelyinstrumentit vaikuttavat sääntelyn kokonaiskustannuksiin.

Toisessa kokonaisuudessa tutkimme, kuka nämä muutoksesta seuraavat kustannukset maksaa eli mitkä ovat muutoksen tulonjakovaikutukset.

Hankkeen lähtökohta oli taloustieteilijälle herkullinen: päätöksen­tekijä oli määritellyt yhteiskunnallisen tavoitteen yksiselitteisesti.

Ensimmäisessä yhteistyöhankkeessa selvitimme periaatteellisella tasolla ja tutkimuskirjallisuuteen nojaten tehokkuusnäkökulmaa. Hankkeen lähtökohta oli taloustieteilijälle herkullinen: päätöksentekijä oli määritellyt yhteiskunnallisen tavoitteen yksiselitteisesti.

Ministeriön viranhaltijat sekä poliittinen taso osoittivat sitoutumista ja kiinnostusta taloustieteen työkalujen hyödyntämiseen.

Hankkeen tärkeimpiä tuloksia oli se, että vaihtoehtoiset sääntelymekanismit tunnistettiin ja luokiteltiin tehokkuuden ja toteuttavuuden näkökulmasta sekä se, että tehokas sääntelymekanismi löydettiin ja määriteltiin.

Tehokkaaksi ja toteuttamiskelpoiseksi sääntelymekanismiksi tunnistettiin liikennepolttoaineiden päästöoikeusjärjestelmä, joka sai hyväksynnän niin ministeriön työntekijöiltä kuin poliittiselta johdolta.

Rekisteriaineistot käyttöön uudella tavalla

Sääntelymekanismeja selvittäneen periaatteellisen tarkastelun jälkeen ministeriö esitti toiveen toisesta hankkeesta.

Toive oli, että hankkeessa tarkasteltaisiin empiirisesti sitä, miten polttoaineen hinnannousu vaikuttaa pieni- ja suurituloisiin. Tämän mahdollistamiseksi hankkeessa otettiin käyttöön Traficomin ajoneuvorekisteriin perustuva tutkimusaineisto.

Ajoneuvorekisteristä saadaan kaikille Suomessa rekisterissä oleville henkilöautoille pakollisten katsastusten yhteydessä kirjatut kilometrilukemat. Niistä voidaan laskea, kuinka monta kilometriä tietyllä autolla on ajettu kahden katsastuspäivämäärän välissä.

Autoista tiedetään myös, kuinka paljon ne kuluttavat kilometriä kohden. Kun tämä kerrotaan kilometreillä ja litrakohtaisella polttoaineverolla, saadaan arvio kunkin henkilön tiettynä aikana maksamasta polttoaineverosta.

Lisäksi ajoneuvorekisteriaineisto pystytään yhdistämään autojen omistajien ja haltijoiden suojattujen henkilötunnusten kautta muihin Tilastokeskuksen ylläpitämiin rekisteriaineistoihin.

Tilastokeskuksen aineistoista saadaan tieto esimerkiksi autojen omistajien ja haltijoiden tuloista ja muita taustamuuttujia analyysin tueksi.

Lopullisessa aineistossa yksittäisille ihmisille jyvitetyt kilometrit ovat arvioita. Katsastusvälit vaihtelevat auton iän mukaan vuodesta neljään vuoteen, ja omistaja saattaa vaihtua katsastusvälissä.

Jotta kaikille autoille saadaan laskettua kilometrit, täytyy siis mennä ajassa tarpeeksi taaksepäin ja tehdä valistuneita rajanvetoja.

Kuvioissa 1–4 auton haltija määräytyy hetkellä 1.1.2016. Haltijoista 63 prosentille kilometrit pystytään laskemaan katsastusvälistä, joka sisältää kyseisen päivämäärän, ja jonka aikana auto ei ole vaihtanut haltijaa, ja joustamalla näistä kriteereistä kattavuus saadaan nostettua 97 prosenttiin. Kilometrikohtainen kulutus puolestaan löytyy suoraan 66 prosentille havainnoista, kun taas lopuille kulutus on ennustettu auton valmistajan, massan, ja valmistusvuoden perusteella. Nämä muuttujat selittävät 82 prosenttia vaihtelusta kulutuksessa niiden autojen joukossa, joille se havaitaan suoraan. Kuviot eivät kuitenkaan olennaisesti muutu, vaikka epätäydelliset havainnot jätettäisiin pois.

Kuvio 1. Hiilidioksipäästöt eri tuloluokissa

Kuvio 2. Ajetut kilometrit eri tuloluokissa

Kuvio 3. Hiilidioksipäästöt 100 kilometriä kohti eri tuloluokissa

Kuvio 4. Polttoaineveron osuus tuloista eri tuloluokissa

Kuviot 1–4 esittävät laatikkokuvaajia, joissa tummempi palkki näyttää kyseisen muuttujan tulodesiilin sisäisen toisen kvartaalin ja vaaleampi palkki kolmannen kvartaalin. Palkkien välinen viiva on jakauman mediaani ja musta piste jakauman keskiarvo.

Puutteista huolimatta aineistolla pystytään tarkastelemaan päästöjen ja maksetun polttoaineveron jakaumia harvinaisen tarkalla tasolla.

Suurituloisilla eniten päästöjä

Kuviosta 1 voimme tehdä kolme keskeistä johtopäätöstä: suurituloiset tuottavat enemmän päästöjä kuin pienituloiset, hajonta tuloluokkien sisällä on suurempaa kuin niiden välillä ja kunkin tuloluokan sisällä verrattain pieni joukko paljon päästäviä autoilijoita nostaa luokan keskiarvopäästöt selvästi mediaanipäästöjä korkeammiksi.

Kuvioista 2 ja 3 puolestaan näemme, että kokonaispäästöt selittyvät lähes täysin ajokilometreillä: autojen teknologia (päästöt/km) ei juurikaan muutu keskimäärin puhtaammaksi ylemmissä tuloluokissa, mutta kilometrit kasvavat merkittävästi.

Korrelaatiot vahvistavat tämän graafisen havainnon. Ajokilometrien ja kokonaispäästöjen korrelaatio on 0.94, kun taas kokonaispäästöjen ja per-kilometri aiheutuvien päästöjen korrelaatio on vain 0.23.

Näissä kuvioissa kilometrit ja päästöt on laskettu vain bensiini- ja dieselautoille, koska muita teknologioita oli vuonna 2016 käytössä häviävän pieni määrä. Sähköautojen yleistyessä ajokilometrien ja päästöjen korrelaatio tulee pienentymään.

Päästöt voi kääntää lähes suoraan maksetuiksi polttoaineveroiksi, sillä molemmat lasketaan kertomalla polttoaineen kokonaiskulutus tietyllä vakiolla. Joskin hieman eroa syntyy siitä, että bensiiniä ja dieseliä ei veroteta puhtaasti päästöjen perusteella. Bensiinilitran päästöt ovat noin 300 grammaa dieseliä pienemmät, mutta sen vero on noin 20 senttiä suurempi.

Maksetun veron ja kokonaispäästöjen korrelaatio on kuitenkin 0.98, joten verotus kohdistuu lähes täydellisesti päästöihin.

Maksettujen verojen jakauma näyttää siis euroissa mitattuna lähes identtiseltä päästöjakauman kanssa, mutta tuloihin suhteutettuna verotaakka on pienempituloisilla autoilijoilla suurempi. Hajonta on selvästi suurempaa alempien kuin ylempien tuloluokkien sisällä (ks. kuvio 4). Erityisesti alimmassa tulokymmenyksessä keskiarvotaakka kohoaa korkeaksi ja hajonta on hyvin suurta.

On kuitenkin epäselvää, kuinka suurelle osalle tästä tuloluokasta vuositulot heijastavat todellista taloudellista asemaa, sillä noin puolet luokasta ansaitsee alle tuhat euroa kuussa ja 10 prosenttia ansaitsee alle 500 euroa kuussa, vaikka käytettyyn mittariin lasketaan myös saadut tulonsiirrot, kuten asumistuki ja toimeentulotuki. Luokkaan sisältynee siis myös pääomatulojen varassa eläneitä henkilöitä.

Polttoainevero on joka tapauksessa regressiivinen autoilevan väestön keskuudessa. Käyttämällä polttoaineverolla kerättyjä varoja matalampituloisten autoilijoiden eduksi nettotulonjako voidaan kuitenkin niin haluttaessa helposti muuttaa progressiiviseksi, sillä absoluuttisessa mielessä suurin osa veropotista kerätään lopulta korkeammilta tuloluokilta.

Sama ilmiö on näyttää toistuvan myös aiemmassa kirjallisuudessa. Esimerkiksi Ohlendorf, Jakob, Minx, Schröder, & Steckel keskittyvät vuonna 2020 julkaistussa hiilen hinnoittelun regressiivisyyttä käsittelevässä meta-analyysissään tutkimuksiin ilman verotulojen takaisinjakoa, koska tämä näyttäisi poikkeuksetta johtavan progressiivisiin tulemiin.

Vaikka nettotulonjako korjattaisiin keskimäärin progressiiviseksi, verotaakka voi jäädä huomattavan suureksi merkittävälle osalle pienituloisista autoilijoista. Lisäksi tätä niin sanottua horisontaalista hajontaa on vaikea ennustaa.

Kokemuksemme mukaan vain noin kolmasosa vaihtelusta maksetuissa veroissa voidaan selittää henkilöstä havaittavilla taustatekijöillä, vaikka käytössämme on poikkeuksellisen laaja valikoima taustamuuttujia.

Tämä tarkoittaa, että vaikka tulonsiirtoja kohdistaisi esimerkiksi alueellisesti tai perhekoon mukaan, kuhunkin ryhmään voi silti jäädä huomattava määrä korkeita verotaakkoja.

Horisontaalinen (tuloryhmän sisäinen) epätasa-arvo on myös käsitteellisesti vertikaalista epätasa-arvoa (tuloryhmien välinen) monimutkaisempi kysymys. Polttoaineveron tapauksessa se syntyy lopulta kuluttajien erilaisista valinnoista, joten on perusteltua kysyä, tulisiko yhteiskunnan ylipäätään pyrkiä korjaamaan horisontaalista epätasa-arvoa.

Toisaalta valintojen muuttamiseen liittyy usein ennakoimattomia politiikasta syntyneitä kustannuksia, mikä voi antaa normatiivisen pohjan horisontaalisen epätasa-arvon tasaamiselle. Esimerkiksi haja-asutusalueelta parempien julkisen liikenteen yhteyksien päähän muuttaminen voi tarkoittaa myös muuttamista kauas omasta lähipiiristä tai olla muuten liian kallista.

Olipa horisontaalisesta epätasa-arvosta mitä mieltä tahansa, aiheuttaa se joka tapauksessa poliittisia haasteita polttoaineiden hintaa nostaville ilmastotoimille.

Kysymykset räätälöitiin vastaajille

Viimeisin yhteistyömme ministeriön kanssa on hyväksyttävyystutkimus, jossa kartoitimme suomalaisten autoilijoiden halua hyväksyä veronkorotuksia ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi.

Kysely oli innovatiivinen monella tapaa. Ensinnäkin vastaukset yhdistettiin yllä kuvattuun rikkaaseen rekisteriaineistoon taustamuuttujista ja autoista, mikä kevensi itse kyselyä ja mahdollisti sen, että vastauksia pystyi analysoimaan jälkikäteen uudella tavalla.

Toisekseen kysely oli vastaajille hyvin kiinnostava: vastaajat luokiteltiin heidän kotitaloutensa ominaisuuksien perusteella, ja kyselyssä voitiin kertoa, kuinka paljon lisää kustannuksia juuri heille tulisi kuukaudessa.

Tämä teki ilmastotavoitteen kustannuksesta konkreettisen, joten aloitettuaan juuri kukaan ei jättänyt vastaamista kesken.

Kolmanneksi esitetty kysymys oli yksinkertainen äänestyspäätöstä muistuttava kyllä/ei-kysymys. Neljänneksi kyselyn koeasetelmassa oli informaatiomanipulaatio, mikä oli mahdollista, koska päästötavoitteen vaatima veronkorotus on aidosti epävarma. Eri vastaajat saivat siis eri tietoa kustannusrasitteesta.

Kyselyssä reilulta kahdelta tuhannelta bensiini- tai dieselautoilijalta kysyttiin, hyväksyisivätkö he tietyn korkeamman polttoaineen hinnan Suomen päästötavoitteen saavuttamiseksi ja muuttaisiko kulutuksesta riippumaton kiinteä tulonsiirto – kompensaatio tai ylimääräinen vero riippuen ensimmäisestä vastauksesta – heidän kantaansa.

Esitimme eri vastaajille satunnaistettuja skenaarioita polttoaineen hintojen pitkän aikavälin kehityksestä. Tämä mahdollistaa kausaalitulkinnat eli tulkinnat syy–seurausyhteydestä.

Vuosi 2022 loi poikkeuksellisen hyvät olosuhteet toteutukselle. Ennennäkemättömät polttoaineiden hinnat ja niiden heilahtelut mahdollistivat sen, että vastaajille saatettiin uskottavasti tarjota hyvinkin erilaisia skenaarioita.

Olosuhteet olivat otolliset sille, että vastaajat pohtisivat tosissaan, kuinka suuria päästövähennyksiä he ovat valmiita hyväksymään.

Kun kysely lisäksi toteutettiin yhteistyössä LVM:n kanssa, olivat olosuhteet otolliset sille, että vastaajat pohtisivat tosissaan, kuinka suuria päästövähennyksiä he ovat valmiita hyväksymään.

Kyselyn tulokset vahvistavat selvän linkin henkilökohtaisten kustannusten ja korkeampien hintojen hyväksyttävyyden välillä.

Kuviossa 5 jaamme vastaajat kvintiileihin eli viiteen yhtä suureen osaan heille esitetyn kustannusarvion mukaan. Kuvasta näemme, että hyväksyntä laskee monotonisesti kustannuspaineen noustessa.

Kuvio 5. Miten autoilijat hyväksyisivät nykyistä korkeammat polttoainekulut?

Tämä on ensimmäinen näyttö siitä, että autoilijat ovat valmiita hyväksymään kalliimman hinnan, jos kustannusten noususta edes osa kompensoidaan.

Kyselyn toinen kysymys vahvistaa, että moni aluksi korkeampaa hintaa vastustanut vastaaja muuttaa mieltään kompensaation myötä: muutos on 41 %, jos kompensaatio on 50 %, ja 53 % jos se on 75 % henkilökohtaisesta kustannuspaineesta.

Kompensoiminen ei luonnollisesti ole ilmaista, sillä vaikka se toteutettaisiin kokonaan päästöhinnoittelusta kerätyillä tuotoilla, voitaisiin nämä tuotot käyttää myös muihin, potentiaalisesti taloudellisesti tehokkaampiin tarkoituksiin.

On myös selvää, että jotkut äänestäjät eivät tarvitse kompensaatiota hyväksyäkseen korkeamman hinnan. Kenelle siis kompensaatioita kannattaisi kohdentaa, jos halutaan saavuttaa mahdollisimman suuri hyväksyntä mahdollisimman pienin kustannuksin?

Kohdentamiskysymys on selvityksestä kummunneen akateemisen jatkotutkimuksen ytimessä. Siinä tavoitteenamme on malli, joka kuvaa havaittuja kyselyssä tehtyjä valintoja päätöksentekijän taustamuuttujien funktiona.

Estimoimme siis kyselyvastausten perusteella valintamallin, joka mahdollistaa odotetun hyväksynnän arvioinnin myös kompensaatioille, joita vastaajilta ei suoraan kysytty. Rekisteriaineistoa hyödyntämällä voidaan tarkastella laajasti, mitkä muuttujat ovat yhteydessä hyväksyntään. Koska nämä muuttujat tiedetään myös kyselyotoksen ulkopuoliselle väestölle, voidaan mallilla suoraan arvioida myös heidän hyväksyntäänsä.

Alustavia tuloksia

Alustavien tulosten valossa näyttää vahvasti siltä, että kompensaatioiden kohdentaminen yksilön ominaisuuksien perusteella ei juuri kasvata odotettua hyväksyntää. Ei edes silloin, kun kohdentamisessa hyödynnetään huomattavaa määrää henkilöstä havaittavia muuttujia.

Kohdentamisen heikko menestys johtuu siitä, että kustannusten lisäksi maksuhalukkuudessa on suurta hajontaa, joka ei selity havaittavilla muuttujilla.

Estimoidun mallin avulla voimme myös arvioida, mikä kompensaatio riittäisi hyväksyttävyyteen, jos yksilön kaikki valintamallissa olevat ominaisuudet havaittaisiin.

Tämä on käytännössä mahdotonta, sillä maksuhalukkuus on yksityistä informaatiota. Ajatuskoe kuitenkin kvantifioi, mikä on informaatioepäsymmetrian hinta.

Yllä kuvaillun kohdentamisen tavoitteena on lopputulos, joka hyödyttää henkilökohtaisesti mahdollisimman montaa äänestäjää. Kokonaan toinen kysymys on, kasvattaako haavoittuvassa asemassa oleville kotitalouksille kohdennettu kompensaatio hyväksyntää altruististen preferenssien kautta.

Kirjallisuudessa on viitteitä siitä, että henkilökohtaisten kustannusten ohella huoli hinnoittelun tulonjaollisista vaikutuksista vähentää hyväksyntää (esim. Douenne & Fabre, 2022; Dechezleprêtre, ym., 2022; Carattini, Carvalho & Fankhauser, 2018).

Polttoainevero riippumaan tuloista?

Energiasiirtymän mahdollisesti suuret tulonjakovaikutukset haastavat perinteisen ulkoisvaikutusten hinnoittelun. Tässä perinteessä tehokkuus seuraa päästöjen hinnoittelusta – eli mitä kalliimpaa polttoaine on, sitä vähemmän sitä käytetään – ja mahdolliset tulonjakokysymykset hoidetaan erikseen, esimerkiksi progressiivisen tuloverotuksen ja tulonsiirtojen kautta.

Liikenteen, asumisen ja energiantuotannon muutos puhtaaksi pelkällä vero-ohjauksella näyttää kuitenkin poliittisesti mahdottomalta. Päätöksentekijät näyttävät suosivan ohjauskeinoja, joissa päästöleikkausten hinta on piilotettu esimerkiksi teknologiatukiin ja -standardeihin sekä suoraan sääntelyyn. Piilotettu hinta voi olla regressivinen tai progressivinen.

Yksi vaihtoehto olisi hyväksyä päästöjen hinnoittelun progressiivisuus, mikä voisi tarkoittaa esimerkiksi tuloperusteista polttoaineveroa. Ajatus ei ole lainkaan akateeminen, onhan meillä jo nyt mahdollisuus tehdä vastaavilla perusteilla vähennyksiä tuloverotuksen yhteydessä.

Ajatuksella on myös akateeminen pohja. Tuloveron progressio perinteisesti määräytyy kompromissina työnteon kannustimien ja tuloerojen tasauksen välillä. Päästöveron progressio hakisi samaa kompromissia päästöleikkausten kannustimien ja tuloryhmien sisäisen taakanjaon välillä (Ahlvik, Liski & Mäkimattila, 2023).

Alempi päästövero jossain tuloryhmässä vähentää päästömaksujen taakan hajontaa juuri tässä tuloryhmässä. Näin päästöveron progressiosta tulee horisontaaliseen epätasa-arvoon pureutuva instrumentti.

Yhteistyömme ministeriön kanssa on johtanut sekä akateemisiin avauksiin että dataan pohjaaviin näkemyksiin siitä, kuinka liikennesektorin energiasiirtymä tulisi saada aikaan yhteiskunnallisesti hyväksyttävällä tavalla.

Alempien tuloryhmien päästöt eivät ole merkittävä osa ongelmaa. Päästöjä tuottavat kilometrit syntyvät ylemmissä tuloryhmissä, joten ohjaustoimet voisivat hyvinkin painottua näihin ryhmiin.

Yksi huomio on, että alempien tuloryhmien päästöt eivät ole merkittävä osa ongelmaa. Päästöjä tuottavat kilometrit syntyvät ylemmissä tuloryhmissä, joten ohjaustoimet voisivat hyvinkin painottua näihin ryhmiin.

Toinen huomio on ehdottamamme liikenteen päästökaupan suotuisat tulonjakovaikutukset suhteessa vero-ohjaukseen. Sähköautot nimittäin uudistavat autokantaa melkein yksinomaan korkeimmissa tuloryhmissä, joissa syntyvät myös suurimmat päästöt.

Jokainen uusi sähköauto automaattisesti helpottaa alempien tuloryhmien kustannuspainetta, koska päästölupia jää enemmän niiden autoilijoiden käyttöön, joilla ei ole varaa sähköautoon. Vero-ohjaus ei pidä sisällään vastaavaa automatiikkaa.