1. T&Y-lehti
2. Palkkatukien vaikutukset yrityksiin määrittävät niiden työllisyysvaikutukset

Palkkatukien vaikutukset yrityksiin määrittävät niiden työllisyysvaikutukset

Palkkatukia käytetään yhtenä keinona työllisyyden parantamiseksi. Vaikka niillä tavoitellaan henkilöiden työllistymistä, vaikutukset työllisyyteen syntyvät yritysten kautta. Yritysten reagoiminen palkkatukeen työntekijämäärää nostamalla on välttämätön ehto palkkatukien vaikutukselle työllisyystasoon. Tutkimuksessani havaitsin selitykseksi ensimmäisen työntekijän palkkaustuen olemattomille työllisyysvaikutuksille sen, että tukea käytettiin yrityksissä vähän, mikä voi johtua tuen toteutuksesta. Palkkatuen käytön haluttavuus yrityksen näkökulmasta voi siis olla merkittävä tekijä sen vaikuttavuudessa.

Suomessa pyritään kiivaasti keksimään politiikkakeinoja työllisyyden parantamiseksi. Yksi keino valikoimassa on palkkatuet tai -kannustimet, joiden tarkoitus on kannustaa yrityksiä luomaan työpaikkoja. Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa linjataan nykyisen työttömille työnhakijoille suunnatun palkkatuen lisäämisestä ja pk-yrityksille suunnatusta tukikokeilusta rekrytointiin ja työnantajaksi ryhtymiseen. Lisäksi koronakriisistä elpymiseksi on käytetty palkkakannustinta; ravintola-alalle on tarjottu uudelleentyöllistämistukea, jonka tarkoitus on helpottaa työntekijöiden uudelleenpalkkaamista alan yrityksiin.

Usein palkkatuen vaikutuksia ajatellaan tuella työllistyvän työntekijän näkökulmasta. Palkkatuettu työ voikin usein toimia työnhakijalle väylänä työllisyyteen, ja sillä on todettu olevan positiivisia, joskin usein kohtalaisen pieniä, vaikutuksia näiden henkilöiden työllisyyteen (Card et al. 2018, Asplund ym. 2018).

Palkkatuki ei luo uusia työpaikkoja, jos yritykset eivät sillä palkkaa enemmän työntekijöitä kuin ilman palkkatukea.

Työpaikkojen syntymisen kannalta on kuitenkin olennaista ymmärtää, miten yritykset reagoivat palkkatukiin ja -kannustimiin, koska vaikutus kokonaistyöllisyyteen tulee työpaikkojen määrän kautta. Esimerkiksi työttömälle työnhakijalle myönnetty palkkatuki voi alentaa palkkakuluja ja saada yrityksen palkkaamaan työnhakijan – mutta mahdollisesti jonkin toisen työnhakijan kustannuksella. Tällöin työpaikkoja ei välttämättä synny lisää, vaan työntekijä on eri kuin olisi ollut ilman tukea. Tämäkin voi nostaa kokonaistyöllisyyttä, mikäli työnhakija ilman palkkatukea saa helpommin töitä jostain muualta, mutta silloin vaikutus riippuu myös muista yrityksistä ja työnhakijoista.

Aiempia tutkimuksia palkkatukien vaikutuksista

Viittaan palkkatuilla kaikkiin yrityksen palkkakustannuksiin kohdistuviin tukiin sekä veronalennuksiin: työttömille työnhakijoille suunnatun palkkatuen lisäksi niihin kuuluvat siis muut yritysten palkkakuluja alentavat tuet, kuten hallitusohjelmassa kaavailtu rekrytointituki, uudelleentyöllistämistuki tai jopa ajoittain käytetyt työnantajan sosiaaliturvamaksujen alentamiset.

Sosiaaliturvamaksujen alentaminen voidaan lukea palkkatueksi, koska se on tosiasiallisesti verotuki, joka laskee yrityksen palkkakuluja. Siksi sen vaikutukset ovat teoriassa samat kuin palkkatuella.

Palkkatuki nostaa työn kysyntää eli yrityksen palkkaamaa työpanosta kullakin palkkatasolla. Alempi palkkataso saa aikaan työllisyyden nousun yrityksissä. Vaikutuksen kokoon vaikuttaa palkkatuen määrä ja se, kuinka herkästi yritykset reagoivat palkkatason muutoksiin. Tämän takia palkkatukien vaikutus onkin empiirinen kysymys, eli siihen voi vastata vain havainnoimalla yritysten reaktioita palkkatukiin.

Yleensä palkkatuet eivät koske kaikkia palkkakustannuksia vaan ovat hyvin rajattuja, jolloin niiden vaikutukset määrittyvät käytännössä yritysten työn kysynnän perusteella. Ne voivat esimerkiksi koskea vain osaa työntekijöistä (esimerkiksi työttömät työnhakijat), vain osaa yrityksistä (esimerkiksi ravintola-alan yritykset), tai yrityksen palkkatuella on jokin katto.

Esimerkiksi tutkimuksissa työttömille työnhakijoille suunnatuista palkkatuista Ruotsissa (Lombardi et al. 2018) ja Suomessa (Kangasharju 2007) havaittiin, että yritysten työntekijämäärä kasvoi suhteessa samankaltaisiin yrityksiin, jotka eivät käyttäneet tukea. Toisin sanoen palkkatuella työllistäminen ei näyttänyt syrjäyttävän muita työntekijöitä yrityksen sisällä.

Yleisemmät palkkatuet nostavat kuitenkin myös palkkatasoa työmarkkinoiden tasapainon kautta. Tämä johtuu siitä, että tasapaino määrittyy työn kysynnän lisäksi työn tarjonnan mukaan. Työn tarjontaa määrittää se, kuinka paljon ihmiset ovat valmiita tekemään töitä kullakin palkkatasolla. Mitä herkemmin ihmiset reagoivat palkkatasoon, sitä pienempi on palkkojen nousu.

Tasapainon kautta vaikutus palkkatasoon tulee siksi, että yrityksille on saatavilla rajallinen määrä työntekijöitä tietyllä palkkatasolla. Kun tämä raja tulee vastaan, on yrityksen tarjottava korkeampaa palkkaa saadakseen lisätyöntekijän. Siksi tätä vaikutusta ei teorian mukaan juuri tapahdu, kun palkkatuki koskee yksittäisiä työpaikkoja. Painetta palkkatason nousuun kuitenkin on, jos palkkatuki koskettaa suurempaa osuutta palkkakuluista.

Esimerkiksi Suomessa ja Ruotsissa käytössä olleiden alueellisten sosiaaliturvamaksujen alentamisella on havaittu yritysten työllisyyteen vain pieniä vaikutuksia, jotka eivät ole tilastollisesti merkitseviä (Korkeamäki ja Uusitalo 2009, Bennmarker et al. 2009). Molemmissa tutkimuksissa havaittiin myös, että osa palkkakustannusten laskusta ilmenee palkkatason nousuna.

Jos palkkatuki on suunnattu jollekin työntekijäryhmälle, se laskee yhden työntekijäryhmän palkkakustannuksia suhteessa toiseen. Esimerkiksi nuorille suunnattu palkkatuki laskee nuorten työntekijöiden palkkakustannuksia suhteessa vanhempiin työntekijöihin. Tämä voi lisätä nuorten työllisyyttä vanhempien kustannuksella, mikäli työntekijäryhmät ovat yrityksen näkökulmasta riittävän samankaltaisia. Tämä laskee vaikutusta kokonaistyöllisyyteen.

Esimerkiksi Saez et al. (2019) on tutkinut Ruotsissa vuosina 2007–2015 toteutetun alle 25-vuotiaiden työnantajamaksujen leikkauksen vaikutuksia. Tämä nostikin merkittävästi nuorten työllisyystasoa ja työtuloja. Vastaavasti hieman yli 25-vuotiaiden työllisyystaso saattoi hieman laskea, mutta kokonaisvaikutus työllisyyteen oli kuitenkin positiivinen. Toisaalta Suomessa voimassa olleen vanhemmille matalapalkkaisille työntekijöille suunnatulla palkkatuella oli vain pieni vaikutus kohderyhmän työllisyyteen, sekin jo yrityksessä olevien työntekijöiden työajan lisääntymisen kautta (Huttunen et al. 2013).

Palkkatuki ei välttämättä vaikuta yrityksen liiketoiminnan laajuuteen.

Palkkatukien ajatellaan monesti myös tukevan yritystoimintaa, mutta vaikutukset yrityksen liiketoiminnan laajuuteen eivät ole selkeitä teorian perusteella. Vaikutukset riippuvat esimerkiksi siitä, onko yrityksen lisätuotannolle kysyntää ja toisaalta yrityksen kyvystä tehdä investointeja kasvuun.

Palkkatuki voi esimerkiksi mahdollistaa liiketoiminnan kasvattamisen pienelle yritykselle, jonka on vaikea saada lainaa yrityksen kasvun ensiaskeliin. Toisaalta vakiintunut yritys voi esimerkiksi korvata ostetun palvelun omalla työntekijällä, jos se palkkatuen avulla on halvempaa. Tällöin palkkatuki ei välttämättä vaikuta merkittävästi liiketoimintaan.

Tutkimuksessaan Saez et al. (2019) havaitsivat, että suuremman palkkatuen saaneet yritykset kasvoivat enemmän työllisyydellä, liikevaihdolla, voitoilla ja varallisuudella mitattuna. Nämä enemmän kasvaneet yritykset myös maksoivat korkeampia palkkoja työntekijöille – myös niille, joihin palkkatuki ei kohdistunut. Toisaalta palkkatuki ei kuitenkaan nostanut palkkoja markkinatasolla. Myös Lombardin et al. (2019) tutkimuksen mukaan palkkatukea saaneet yritykset kasvoivat enemmän kuin samankaltaiset yritykset, jotka eivät käyttäneet tukea.

Ensimmäisen työntekijän palkkaustuki

Tutkimuksessani (Nivala 2019) ensimmäisen työntekijän palkkaustuesta tarkastelin palkkatuen vaikutusta yksinyrittäjien työnantajaksi ryhtymisen todennäköisyyteen ja liiketoimintaan. Tutkin Suomessa vuosina 2007–2011 voimassa olleen alueellisen tuen vaikutuksia. Tukiohjelman mukaan yritys voi saada tukea ensimmäisen työntekijän palkkakustannuksiin 30 prosenttia ensimmäiseltä ja 15 prosenttia toiselta vuodelta, mikäli yritys palkkasi työntekijän vähintään 25 viikkotyötunnin ajaksi toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen eikä sillä ollut edellisen 12 kuukauden aikana palkattua henkilöstöä. Tuki haettiin ELY-keskuksesta.

Ensimmäisen työntekijän palkkaustuki loi kannustimen ryhtyä työnantajaksi alentamalla ensimmäisen työntekijän palkkakustannuksia. Tuen alueellisen toteutuksen takia pystyin tutkimaan tämän tuen vaikutuksia olemassa oleviin yksinyrittäjiin vertaamalla todennäköisyyttä ryhtyä työnantajaksi tukialueella ja sen ulkopuolella ennen ja jälkeen tuen käyttöönoton. Tätä tutkimusmenetelmää kutsutaan erotusten erotukseksi (difference-in-differences) ja sillä päästään käsiksi tuen syy ja seuraus- eli kausaalivaikutukseen.

”Ensimmäisen työntekijän palkkaustuella ei ollut vaikutusta yksinyrittäjien työnantajaksi ryhtymisen todennäköisyyteen.”

Tukialueen ja ulkopuolisen alueen vertailukelpoisuuden varmistamiseksi rajasin tutkimusalueen vain tukialueen rajakuntiin: Siten vertailussa on mukana kunnat tukialueen rajan molemmin puolin. Kuviossa 1 Kontrolli-alue on tukialueen ulkopuoliset ja Koe-alue tukialueen rajakunnat. Tutkimuksessa käytän verottajan aineistoa kaikista Suomen yrityksistä sekä Työ- ja elinkeinoministeriön aineistoa ensimmäisen työntekijän palkkaustuen käytöstä yrityksissä.

Tutkimukseni mukaan tämä ensimmäisen työntekijän palkkaustuki ei vaikuttanut yksinyrittäjien työnantajaksi ryhtymisen todennäköisyyteen tai muihin yritystulemiin keskimäärin. Tämä herättää kysymyksen, miksi tuki ei ollut vaikuttava. Palkkaustuki oli nimittäin suuri verrattuna moniin tutkimuksissa tarkasteltuihin vaikuttaviinkin tukiin (esim. Ruotsin nuorten työntekijöiden tuki) ja sekä toteutukseltaan että hallinnollisesti yksinkertainen suhteessa moniin palkka- ja yritystukiin. Yksinkertaistetun teorian valossa tuen olemattomat vaikutukset tarkoittavat, että yksinyrittäjät reagoivat hyvin vähän palkkakuluihin päättäessään työnantajaksi ryhtymisestä.

Tuen käyttöaste oli hyvin pieni

Tutkimuksessani kuitenkin havaitsin, että ensimmäisen työntekijän palkkaustuen käyttöaste oli hyvin pieni: Aineistossa vain 2 prosenttia ensimmäisen työntekijän palkanneista yrityksistä käytti tukea.¹ Alhainen käyttöaste työntekijän palkanneiden yksinyrittäjien joukossa näyttäisikin selittävän tuen vaikuttamattomuutta.

Miksi käyttöaste on alhainen? Kyseessä ei ole käyttöasteen alhaisuus vähäisen palkkaamisen takia, koska tarkastelin käyttöastetta nimenomaan työntekijän palkanneiden yritysten joukossa. Mahdolliset selitykset liittyvät tuen suunnitteluun ja toteutukseen. Ensinnäkin yritysten tietoisuus tuesta on ilmeinen käyttöasteeseen ja vaikuttavuuteen vaikuttava seikka: Vain tuesta tietoiset yritykset voivat reagoida siihen.

Toiseksi käytön vähäisyyttä voi selittää tukibyrokratia ja tuen hakemisen vaivalloisuus, jotka aiheuttavat kustannuksia yksinyrittäjille lisätyön muodossa. Tällaiset kustannukset voivat olla erityisen tärkeitä yksinyrittäjille, jotka luovat yrityksen tulot vain omalla työllään.

Lisäksi tuen käytön haluttavuutta vähentää rajoitus kokoaikaisiin työsuhteisiin: vain väliaikaiseen tai tuntimäärältään pienempään työsuhteeseen palkkaava yritys joutuisi kasvattamaan työsuhdetta käyttääkseen tukea, mikä lisää kustannuksia.

Näitä kysymyksiä on vaikea tutkia luotettavasti, koska palkkaustuki oli kaikille tukialueen yrityksille samanlainen eikä tietoa yrityskohtaisesta tietoisuudesta tuesta, tuen hakemisen kustannuksista tai halutun työsuhteen laajuudesta ole. Havainnot kuitenkin näyttäisivät tukevan sitä, että tietoisuus ja työsuhteen rajoittaminen alensivat tuen käyttöä merkittävästi, joskaan tuen hakemiseen liittyviä kustannuksia ei voida sulkea pois.

Esimerkiksi tuen käyttöaste oli korkeampi, mutta silti vain 6–12 prosenttia, yritysten joukossa, joilla oli suuremmat palkkakustannukset työnantajaksi ryhtymisen jälkeen. Tämä voi heijastella työsuhteen rajoittamisen aiheuttamaa tuen käytön haluttomuutta yrityksissä, mutta toisaalta näiden yritysten tuen määräkin eli rahallinen hyöty tuen käytöstä oli suurempi.

Toisaalta tuen hakemisen kustannukset sinänsä tuskin selittävät käyttöasteen alhaisuutta: Käyttöaste oli korkeimmillaan 12 prosenttia yrityksillä, joiden arvioitu tuki toteutuneiden palkkakustannuksen perusteella oli 6 000–14 000 euroa. Enemmistö työnantajaksi ryhtyneistä tukialueen yrityksistä siis menetti tuhansia euroja, kun ne eivät käyttäneet tukea – nämä ovat merkittäviä kustannuksia pienille yrityksille.

Toiseksi yritykset maakunnissa, joissa suurempi osa kunnista kuului tukialueelle, käyttivät tukea todennäköisemmin. Tämä voi johtua siitä, että ELY-keskukset, joiden alueella oli suurempi osuus tukikuntia, levittivät tietoa ensimmäisen työntekijän palkkaustuesta yksinyrittäjille enemmän ja siten tietoisuus tuesta olisi korkeampi alueen yritysten keskuudessa.

Tukibyrokratia vähentää työllisyysvaikutuksia

Tutkimukseni perusteella tukijärjestelmän yksityiskohdilla voi olla suuri merkitys työllisyysvaikutuksille. Oletetaan, että käyttöaste kertoo sen, kuinka suuri osuus yrityksistä huomioi palkkaustuen päätöksessä työnantajaksi ryhtymisestä. Vähimmillään tämä on siis 2 prosenttia (kaikkien työnantajaksi ryhtyneiden joukossa) ja enimmillään 12 prosenttia (niiden joukossa, joille tuen käyttö oli kannattavaa). Tällöin 6 prosentin keskimääräinen vaikutus voi tarkoittaa jopa 54–320 prosentin vaikutusta työnantajaksi ryhtymisen todennäköisyyteen niiden joukossa, jotka huomioivat palkkaustuen päätöksessään.

Työnantajaksi ryhtyneistä yrityksistä ensimmäisen työntekijän palkkaustukea käyttäneet kasvoivat enemmän kuin yritykset, jotka eivät käyttäneet tukea.

Tämän vuoksi on mahdollista, että tuella oli merkittävä vaikutus sitä käyttäviin tai siitä tietoisiin yrityksiin samalla, kun sen vaikutukset työpaikkojen kokonaismäärään olivat pienet. Vaikka tätä ei voida tulosten perusteella suoraan todeta, havaitsin, että tukea käyttäneet yritykset kasvoivat enemmän ja pysyivät pidempään työnantajina suhteessa samankaltaisiin yrityksiin, jotka eivät hakeneet tukea. Siksi ei voida sulkea pois sitä, että tuella olisi ollut vaikutusta yksittäisiin yrityksiin – vaikka suuressa mittakaavassa vaikutuksia ei ollut.

Tukijärjestelmien erot ja käyttöaste voivat myös selittää eri tutkimusten tulosten eroja. Esimerkiksi Suomessa pieniä työllisyysvaikutuksia havainneissa tutkimuksissa (Korkeamäki ja Uusitalo 2009 ja Huttunen et al. 2013) mainittiin myös tukien epätäydelliset käyttöasteet ja alhaisempi käyttöaste pienissä yrityksissä. Täysin päinvastaisesti Ruotsin nuorten sosiaaliturvamaksujen alennus oli integroitu normaaliin sosiaaliturvamaksujen maksujärjestelmään, ja siten sen käyttöaste oli käytännössä täydellinen. Tällä minimaalisen byrokratian tuella olikin merkittäviä työllisyysvaikutuksia.

Huomioitavaa on myös, että tietoisuus tukijärjestelmästä vaikuttaa suoraan käyttöasteeseen, jos tukea pitää erikseen hakea. Ruotsin esimerkissä yritykset saivat sosiaaliturvamaksujen alennuksen huolimatta siitä, tiesivätkö ne siitä ja osasivatko ne hakea tukea.

On siis selvää, että tukijärjestelmän byrokratia on merkittävää työllisyysvaikutusten kannalta, mutta tukijärjestelmien yksityiskohtien vaikutuksista on vielä vähän tutkimusta. Ensimmäisen työntekijän palkkaustuesta opitaan, että pienikin byrokratia voi vaikuttaa merkittävästi käyttöasteeseen. Käytännössä tukijärjestelmä vaati vain hakemuksen yritykseltä ja rajoitti tukeen kelpaavaa työsuhdetta.² Vaikuttavuuden kannalta palkkatuen pitäisikin olla mahdollisimman kevyt, jopa automaattisesti myönnettävä ja maksettava.

”Vaikuttavuuden kannalta palkkatuen pitäisikin olla mahdollisimman kevyt, jopa automaattisesti myönnettävä ja maksettava.”

Pienetkin seikat tukijärjestelmässä voivat laskea yritysten käyttöhalukkuutta ja vaikuttavuutta. Esimerkiksi tuen hakemisen velvoittaminen etukäteen voi vähentää käytön halukkuutta, jos yrityksellä olisi tarvetta työntekijälle heti. Lisäksi harkinnanvaraisuus tuen myöntämisessä laskee yrityksen halukkuutta tuen käyttöön: Hakemisesta aiheutuu vaivaa varmasti, mutta tuen saamisesta ei ole varmuutta.

Lopuksi

Yritysten reaktiot määrittävät sen, kuinka paljon palkkatuet ja -kannustimet vaikuttavat työllisyyteen. Työllisyys voi kasvaa vain, jos yritykset luovat lisää työpaikkoja palkkatukien avulla. Tutkimustulosten perusteella vaikutukset yrityksiin eivät ole selviä: osa tutkimuksista näyttää merkittävää kasvua yrityksissä palkkatukien avulla, mutta osassa tutkimuksia vaikutukset ovat hyvin vähäisiä.

Oma tutkimukseni ensimmäisen työntekijän palkkaustuen vaikutuksista alleviivaa tuen käyttöasteen merkitystä vaikuttavuuden kannalta. Tuen keskimääräinen vaikutus työllisyyteen voi jäädä pieneksi, jos yritykset eivät käytä tukea. Tukijärjestelmän yksinkertaisuus ja muut yksityiskohdat voivat olla hyvinkin merkitseviä käyttöasteen kannalta. Tässä valossa esimerkiksi hallitusohjelmassa linjattu palkkatuen yksinkertaistaminen voi olla askel oikeaan suuntaan.

Olin mukana tekemässä suunnitelmaa satunnaistetusta yksinyrittäjille suunnatusta rekrytointitukikokeilusta (Einiö ym. 2021). Se on hallitusohjelman mukainen kokeilu rekrytointituen vaikutuksista yrityksiin. Mikäli kokeilu toteutetaan, sen avulla saadaan luotettavaa tietoa rekrytointituen vaikutuksista työnantajaksi ryhtymisen todennäköisyyteen. Taloustieteilijät ovatkin puhuneet paljon tällaisten satunnaistettujen kokeilujen puolesta työllisyyspolitiikan arvioinnissa (ks. Nieminen ym. 2020).

Suunnitellussa yksinyrittäjien rekrytointitukikokeilussa on yksinkertaistettu tukijärjestelmää suhteessa aiempaan ensimmäisen työntekijän palkkaustukeen. Siksi kokeilusta saatava tieto yhdessä yllä esitettyjen tutkimustulosten kanssa voisi kertoa siitä, mikä vaikutus tukijärjestelmän suunnittelulla on tuen käyttöasteeseen ja vaikuttavuuteen.

VTM Annika Nivalan taloustieteellinen väitöskirjansa on esitarkastuksessa Turun yliopistossa, jossa hän työskenteli tohtorikoulutettavana ennen siirtymistään PT:en. Väitöskirjatutkimuksensa aikana hänellä on ollut työjaksoja ja työhuone myös VATTissa. Hänen tutkimusaiheitaan ovat ensimmäisen työntekijän palkkaustuen vaikutukset ja verotarkastusten vaikutukset yrityksiin.