1. T&Y-lehti
2. Mitä oikeastaan tiedämme maahanmuuttajien kotoutumispolitiikan vaikuttavuudesta?

Mitä oikeastaan tiedämme maahanmuuttajien kotoutumispolitiikan vaikuttavuudesta?

Maahanmuuttajien kotoutumistoimenpiteet ovat poliittinen kiistakapula, josta jouduttiin pitkään vääntämään vailla riittävää tietopohjaa. Tuoreet Suomessa ja muissa Pohjoismaissa tehdyt tutkimukset antavat uskottavaa näyttöä siitä, että esimerkiksi Suomen kotoutumissuunnitelmat palvelevat sekä maahanmuuttajia että Suomen julkista taloutta.

KOTOUTUMISPOLITIIKASSA tapahtuu vuoden vaihteessa merkittävä muutos, kun päävastuu kotoutumisesta siirtyy valtiolta kunnille. Samaan aikaan hallitus on päättänyt leikata kotoutumisen edistämiseen tarkoitettua rahoitusta. Muutokset ovat herättäneet vilkasta keskustelua ja keskustelijoiden näkemykset poikkeavat voimakkaasti toisistaan. Esimerkiksi valtiovarainministeri Riikka Purra tiivisti syyskuussa debatin viestialusta X:ssä seuraavasti:

X  Hallitus leikkaa merkittävästi kotouttamisesta.Oppositio: PS ei halua, että maahanmuuttajat in­tegroituvat!

X  Kumpikohan on avain integroitumiseen, järkevä maahanmuuttopolitiikka ja yksilön oma vastuu vai vuodesta toiseen kuin kankkulan kaivoon kaadettava kotouttamisraha?

Kysymys on perusteltu. Maahanmuuttopolitiikan on tärkeää pohjautua mahdollisimman realistiseen käsitykseen erilaisten lähestymistapojen vaikutuksista ja kustannuksista. Siihen vastaaminen on kuitenkin haastavaa, sillä luotettavaa tietoa kotoutumistoimenpiteiden vaikutuksista on ollut tarjolla varsin niukasti. Onneksi tilanne on hiljattain parantunut. Etenkin tämän vuoden aikana on julkaistu useita tutkimuksia, jotka auttavat hahmottamaan kotoutumispolitiikan mahdollisuuksia.

Tässä artikkelissa esittelemme pari Suomessa nyt käytävän keskustelun näkökulmasta keskeistä tulosta. Keskitymme tutkimuksiin, jotka perustuvat laadukkaisiin pohjoismaisiin aineistoihin ja tutkimusasetelmiin, joissa tutkijoilla on ollut käytettävissä uskottava verrokkiryhmä. Yhtä lukuun ottamatta ne ovat jo läpäisseet korkeatasoisten taloustieteellisten lehtien vertaisarvioinnin.

Kotoutumissuunnitelmat auttoivat maahanmuuttajia ja heidän lapsiaan

Kotoutumiskoulutus alkoi Suomessa vuonna 1999 säädetyn ns. kotouttamislain myötä. Uudessa lainsäädännössä maahanmuuttajat katsottiin ensimmäistä kertaa erityisryhmäksi, jota varten oli tarpeen suunnitella räätälöityjä koulutuksia. Kielikoulutuksen tarjontaa lisättiin ja maahanmuuttajien ohjausta sopiviin koulutuksiin tehostettiin. Keskeinen uusi työkalu oli yksilöllinen kotoutumissuunnitelma, jolla pyrittiin löytämään kullekin tukea tarvitsevalle maahanmuuttajalle sopiva yhdistelmä kielikursseja, koulutusta, työharjoitteluja, ammatinvalinnan ohjausta ja muita mahdollisia toimenpiteitä.

Tutkijoiden näkökulmasta vuoden 1999 kotouttamislaki on erityisen kiinnostava siihen liittyvän siirtymäsäännön takia. Kotoutumissuunnitelmat olivat nimittäin pakollisia vain huhtikuun 1997 jälkeen väestörekisteriin kirjautuneille maahanmuuttajille, jotka olivat vielä kaksi vuotta myöhemmin työttöminä tai saivat toimeentulotukea.

Kuvio 1 havainnollistaa, miten yllä mainittu siirtymäsääntö mahdollistaa tavanomaista luotettavamman vaikuttavuusarvioinnin. Ylempi paneeli näyttää, että yli 40 prosentille toukokuussa 1997 Suomeen muuttaneista laadittiin kotoutumissuunnitelma. Kuukautta aiemmin saapuneille vastaava luku oli yhdeksän prosenttia. Tutkimusasetelma syntyy siitä, että toukokuussa 1997 Suomeen muuttaneet ihmiset poikkesivat uskottavasti huhtikuussa maahan saapuneista vain kotoutumissuunnitelman saamisen todennäköisyyden osalta.

Kuvio 1. Kotoutumissuunnitelmien vaikutukset

Alempi paneeli puolestaan kertoo, että toukokuussa 1997 saapuneet maahanmuuttajat ansaitsivat vuosina 2000–2009 keskimäärin 7 000 euroa enemmän kuin hieman aiemmin saapuneet. Yhdistämällä nämä kaksi epäjatkuvuutta päädytään tulokseen, jonka mukaan kotoutumissuunnitelman saaminen nosti yhteenlaskettuja työtuloja keskimäärin yli 20 000 euroa ja laski tulonsiirtoja noin 8 000 euroa kymmenen vuoden seurantajakson aikana. Estimaatit ovat tilastollisesti merkitseviä ja läpäisevät tavanomaiset robustisuustarkastelut, eli niiden pitävyys on testattu eri menetelmillä ja oletuksilla.¹

Tuloksia arvioitaessa on tärkeää huomata, että vuoden 1999 reformin luoman tutkimusasetelman avulla on mahdollista arvioida vaikutuksia vain erityisen haastavassa tilanteessa olleisiin maahanmuuttajiin. He olivat saapuneet Suomeen 1990-luvun loppupuolella ja olivat kotoutumislain voimaan tullessa yhä työttöminä. Heidän keskimääräiset työtulonsa ilman kotoutumissuunnitelmia olisivat olleet vain noin 4 500 euroa vuodessa. Matalaan lähtötasoon verrattuna kotoutumissuunnitelmien aiheuttama
2 000 euron työtulojen vuosittain lisäys on erittäin suuri. Toisaalta tämän ryhmän keskitulot pysyivät varsin vaatimattomina siitä huolimatta, että he olivat osallistuneet aikaisempaa korkealaatuisempaan kotoutumiskoulutukseen.

Kotoutumissuunnitelmien käyttöönotosta on nyt kulunut 25 vuotta, mikä mahdollistaa myös niiden pitkän aikavälin vaikutusten arvioinnin. Erityisen kiinnostava kysymys koskee ylisukupolvisia vaikutuksia. Tulosten mukaan hieman 1.5.1997 jälkeen saapuneiden maahanmuuttajien lapset pärjäsivät koulussa ja työmarkkinoilla paremmin kuin hieman aiemmin Suomeen tulleiden maahanmuuttajien lapset. Vaikutukset ovat jälleen tilastollisesti merkitseviä ja robusteja. Ne ovat myös suuria. Vanhemman saama kotoutumissuunnitelma nosti 9. luokan lukuaineiden keskiarvoa noin puoli arvosanaa, johti keskimäärin vuotta pidempien tutkintojen suorittamiseen ja kasvatti 31-vuotiaana saatuja työtuloja noin 7000 euroa vuodessa. Vaikutukset olivat voimakkaampia maahanmuuttajien tyttärille kuin heidän pojilleen.²

Näitä tuloksia tulkittaessa on jälleen tärkeä muistaa, että ne koskevat erityisen vaikeaan tilanteeseen tulleita perheitä. Aineistoon kuuluvat lapset olivat Suomeen tullessaan keskimäärin 11-vuotiaita, ja aiemman tutkimuksen perusteella tiedämme, että mitä vanhempana lapsi muuttaa maahan, sitä heikommin hän tyypillisesti pärjää Suomen koulutusjärjestelmässä.³ Lisäksi nämä lapset kasvoivat perheissä, joissa vanhempien tulot olivat matalat ja työttömyys yleistä.

Kotoutumissuunnitelmien vaikutus näyttää syntyneen olemassa olleiden resurssien aiempaa tehokkaamman hyödyntämisen kautta. Kotoutumissuunnitelman saaminen lisäsi maahanmuuttajien osallistumista kielikoulutukseen ja muuhun nimenomaan maahanmuuttajille räätälöityyn koulutukseen. Samalla se vähensi muiden työvoimapalveluiden käyttöä. Koulutuspäivien kokonaismäärään kotoutumissuunnitelmat eivät sen sijaan vaikuttaneet. Kustannusten ja hyötyjen näkökulmasta kyseessä oli täten poikkeuksellisen onnistunut reformi: hyödyt olivat huomattavia eikä ylimääräisiä kustannuksia syntynyt käytännössä lainkaan.

Oletettavasti koulutuksen sisällön muutos paransi osallistujien kielitaitoa ja ymmärrystä suomalaisen yhteiskunnan toiminnasta. Valitettavasti Suomessa ei kuitenkaan ole kerätty maahanmuuttajien kielitaidosta systemaattisesti dataa, jonka avulla tätä hypoteesia olisi mahdollista testata. Samoin monen muun mahdollisen mekanismin – esimerkiksi suomalaisen koulutusjärjestelmän paremman ymmärtämisen tai asenteiden muuttumisen – merkitystä ei aineistorajoitteiden takia ole mahdollista tutkia.

Kannustimet parantavat kotoutumispalveluiden laatua

Vuosina 2016–2019 toteutettu Koto-SIB-kokeilu tarjoaa toisen kotimaisen uudistuksen, jonka vaikutuksia on mahdollista arvioida uskottavasti. Kyseessä oli työ- ja elinkeinoministeriön yhdessä Epiqus Oy:n hallinnoiman rahaston kanssa toteuttama kokeilu, jossa hankehallinnoijana toiminut Epiqus otti vastuun työllistymistä edistävien palveluiden järjestämisestä osalle työttömistä maahanmuuttajista.⁴

Uudessa toimintamallissa TE-toimistojen tarjoamat normaalit palvelut korvattiin nopeaan työllistymiseen tähtäävällä palvelulla, jossa osallistujille tarjottiin työtä lyhyen kielikoulutuksen jälkeen. Koulutukset räätälöitiin tukemaan tulevia työtehtäviä ja työelämävalmentajat auttoivat asiakkaita ja työnantajia myös työsuhteen alkamisen jälkeen. Kokeilun alussa kohderyhmänä olivat turvapaikan juuri saaneet henkilöt, mutta kokeilu laajeni pian kattamaan myös maassa pidempään asuneita työttömiä maahanmuuttajia. Loppujen lopuksi osallistujat olivat asuneet Suomessa keskimäärin lähes seitsemän vuotta ennen osallistumistaan.

Koto-SIBin keskeisin innovaatio oli tulospalkkiomalli, jossa osa hankehallinnoijan saamasta palkkiosta määräytyi heidän tuottamansa lisäarvon perusteella. Lisäarvon mittariksi määriteltiin kokeilun aloitusta seuraavien kolmen vuoden aikana maksetut tuloverot ja saadut työttömyysetuudet. Näiden mittareiden etuna on se, että ne voidaan helposti ja luotettavasti mitata rekisteriaineistosta ja että ne muodostavat merkittävän osan maahanmuuton vaikutuksista julkiseen talouteen. Luotettavakaan rekisteriaineistoihin pohjautuva mittaristo ei kuitenkaan yksinään kerro palveluiden vaikuttavuudesta. Osa kokeiluun osallistuneista maahanmuuttajista olisi todennäköisesti työllistynyt ilman kokeiluun osallistumistakin. Toisaalta esimerkiksi yleinen työmarkkinatilanne vaikuttaa merkittävästi maahanmuuttajien työllisyyteen.

Koto-SIB-kokeilun suunnittelussa kiinnitettiin erityistä huomiota siihen, että hankehallinnoijaa ei palkita tai rangaista asioista, joihin se ei itse pysty vaikuttamaan. Tämän takia vaikuttavuuden mittaamiseksi luotiin verrokkiryhmä, joka pysyi normaaleiden TE-palveluiden piirissä. Kokeiluun hakeutuneet maahanmuuttajat jaettiin koe- ja verrokkiryhmiin satunnaisesti, jotta ryhmät olisivat keskenään vertailukelpoisia. Satunnaistaminen poisti myös mahdollisuuden ns. kermankuorintaan, jossa hankehallinnoijalla olisi ollut kannuste valita osallistujiksi ihmisiä, joiden se uskoisi menestyvän hyvin työmarkkinoilla palveluista riippumatta. Lisäksi palkkion sitominen yhteenlaskettuihin veroihin ja työttömyysetuuksiin loi kannusteet tuottaa palveluita, joilla oli vaikutusta koko kolmen vuoden seurantajakson ajan.

Kuvio 2 esittää Koto-SIB-kokeilun päätulokset. Ennen kokeilun alkua koeryhmän keskimääräiset työtulot olivat noin 4000 euroa vuodessa. Kokeilun alettua heidän tulonsa kääntyvät voimakkaaseen nousuun. Neljä vuotta myöhemmin keskitulot olivat jo noin 15000 euroa. Tulojen nousu johtuu kuitenkin vain osittain hankehallinnoijan tuottamasta lisäarvosta suhteessa normaaleihin TE-palveluihin, sillä myös verrokkiryhmän tulot kasvoivat nopeasti samaan aikaan. Koto-SIBin todellinen lisäarvo näkyy siinä, että koeryhmän yhteenlasketut työtulot olivat 4500 euroa eli 18 prosenttia korkeammat kuin verrokkiryhmässä kolmen vuoden seurantajakson aikana. Koska kokeiluun osallistujat oli valittu satunnaisesti, tämä ero johtuu hyvin uskottavasti Koto-SIBin palveluiden paremmasta laadusta verrattuna tavallisiin TE-palveluihin.

Kuvio 2. Koto-SIB-kokeilun vaikutus työtuloihin

Koto-SIBiä voi pitää menestyksenä myös julkisen talouden näkökulmasta. Koeryhmä maksoi kolmen vuoden seurantajaksolla 1300 euroa enemmän tuloveroja ja sai 2600 euroa vähemmän tulonsiirtoja kuin verrokkiryhmä. Kokonaisuudessaan osallistujien saamat nettotulonsiirrot pienenivät 12 prosenttia verrokkiryhmään verrattuna.

Koto-SIB-kokeilu tarjoaa myös yleisemmin kiinnostavan esimerkin tavasta parantaa julkisten hankintojen laatua. Valtaosa kotoutumiskoulutuksesta hankitaan yksityisiltä yrityksiltä myös normaalien TE-palveluiden yhteydessä. Koto-SIBissä sopimusten luomat kannustimet olivat kuitenkin hyvin erilaisia kuin tyypillisissä julkisissa hankinnoissa. Yleensä käytettävät sopimukset kannustavat palveluntarjoajia keskittymään kustannusten minimointiin sopimuksessa määriteltyjen minimivaatimusten puitteissa. Koto-SIBin kohdalla hankehallinnoijalla oli sen sijaan voimakas kannustin panostaa palveluiden laatuun, sillä kolmen vuoden ajan he saivat 50 senttiä jokaisesta ylimääräisestä eurosta, jonka he pystyivät tuottamaan säästyneiden työttömyysetuuksien tai lisääntyneiden tuloverojen kautta.

Muita Pohjoismaita koskevat tulokset samankaltaisia

Edellä esitellyt Suomea koskevat tulokset ovat linjassa muita maita koskevien tulosten kanssa. Kotoutumissuunnitelmien osalta läheisin vertailukohta on Tanskassa vuonna 1999 tehty reformi, jossa lisättiin pakolaisina ja turvapaikanhakijoina maahan saapuneille tarjottua kielikoulutusta. Ylimääräistä kielikoulutusta tarjottiin vain 1.1.1999 jälkeen oleskeluluvan saaneille pakolaisille, joten reformi loi hyvin samankaltaisen tutkimusasetelman kuin kotouttamislain voimaantulo Suomessa. Myös tulokset ovat hyvin samankaltaisia. Alkuvuodesta 1999 oleskeluluvan saaneet pakolaiset tienasivat 18 vuoden seurantajaksolla keskimäärin 34 prosenttia enemmän verrattuna hieman aiemmin myönteisen oleskelulupapäätöksen saaneisiin.⁵ Vanhempien saama kielikoulutus paransi heidän lastensa koulutusta ja vähensi lasten todennäköisyyttä saada tuomio nuorena tehdystä rikoksesta.⁶

Koto-SIBin osalta lähimmät kansainväliset vertailukohdat löytyvät Ruotsista toteutetuista pilottihankkeista. Vuosina 2006–2008 Kronobergissä, Skånessa ja Tukholmassa tarjottiin satunnaisesti valituille pakolaisille ja heidän perheenjäsenilleen tavanomaista intensiivisempää ohjausta ja panostettiin kohderyhmälle sopivien työnantajien etsimiseen. Reilut kaksi vuotta satunnaistamisen jälkeen koeryhmän jäsenistä 21 prosenttia oli normaalissa (ei tuetussa) työsuhteessa, kun vastaava luku kontrolliryhmässä oli 14 prosenttia.⁷ Göteborgissa toteutettiin vuosina 2016–2020 kokeilu, jossa satunnaisesti valituille pakolaisille tarjottiin tavanomaista enemmän kielikoulutusta, ohjattua työharjoittelua ja valmennusta työnhakua varten. Kahden vuoden seurantajakson lopussa koeryhmän työllisyysaste oli 30 prosenttia ja verrokkiryhmän 15 prosenttia.⁸

Tukien leikkaukset eivät edistäneet kotoutumista

Suomen ulkopuolella on tehty tutkimusta myös muista keinoista, joiden usein uskotaan nopeuttavan maahanmuuttajien työllistymistä. Erityisesti Tanskassa on toteutettu vuosien varrella useita varsin dramaattisia reformeja, joiden vaikutuksia on ollut mahdollista tutkia.⁹

Suomen nykykeskustelun kannalta ehkä tärkein tanskalainen tulos koskee pakolaisten toimeentulotuen leikkaamista noin 40 prosentilla vuonna 2002. Uudistus koski vain 1.7.2002 jälkeen oleskeluluvan saaneita pakolaisia, mikä mahdollistaa uudistusten vaikutusten luotettavan arvioinnin. Välittömät vaikutukset olivat varsin lupaavia. Tukien leikkaaminen lähes kaksinkertaisti pakolaisten työllisyyden ja työtulot ensimmäisen vuoden aikana.¹⁰

Täsmällisemmin ottaen vuosi oleskeluluvan saamisen jälkeen viimeisten vanhan järjestelmän piirissä olleiden pakolaisten työllisyysaste oli 10 prosenttia, kun hieman myöhemmin oleskelulupansa saaneiden työllisyysaste oli 19 prosenttia. Ero on suuri, mutta samalla on tärkeää huomata, että valtaosalle pakolaisista uudistus merkitsi ennen kaikkea käytettävissä olevien tulojen rajua laskua. Tukien leikkauksella oli myös merkittävä tahaton vaikutus, sillä se lisäsi naisten todennäköisyyttä jäädä työvoiman ulkopuolelle, mikä puolestaan johti merkittävään laskuun kotoutumiskoulutuksiin osallistumisessa. Loppujen lopuksi myönteiset työllisyysvaikutuksetkin jäivät varsin lyhytaikaisiksi. Viisi vuotta uudistuksen jälkeen ne näyttävät kadonneen kokonaan.

Reformi vaikutti myös moneen muuhun asiaan. Ensimmäisen vuoden aikana se esimerkiksi nosti myymälävarkauksista tuomittujen pakolaisnaisten osuutta reilusta prosentista yli neljään prosenttiin. Merkittävämpi tulos on kuitenkin se, että tukien leikkaukset vaikuttivat voimakkaasti niiden kohteena olleiden perheiden lapsiin. Heidän kohdallaan reformi vähensi varhaiskasvatukseen osallistumista 17 prosenttiyksikköä ja toisen asteen tutkinnon suorittamista 10 prosenttiyksikköä. Lisäksi se nosti todennäköisyyttä tulla tuomituksi väkivaltarikoksesta 14 prosenttiyksikköä.¹¹

Kustannukset näkyvät nopeasti, hyödyt hitaasti

Tässä artikkelissa esitettyjen tulosten perusteella muutokset kotoutumistoimissa ja tulonsiirroissa vaikuttavat voimakkaasti sekä maahanmuuttajiin että heidän lapsiinsa. Lisäpanostukset kotoutumiskoulutukseen ovat tuottaneet merkittäviä myönteisiä vaikutuksia kaikissa tapauksissa, joista on tähän mennessä pystytty tekemään uskottava vaikuttavuusarvio.¹² Tulokset viittaavat siihen, että kotoutumiskoulutuksesta leikkaaminen todennäköisesti heikentää maahanmuuttajien hyvinvointia ja vaikuttaa kasvavien tulonsiirtojen ja menetettyjen verotulojen takia negatiivisesti julkiseen talouteen.

Nykyisessä keskusteluilmapiirissä tämänkaltaiset tulokset kuitataan usein todellisesta maailmasta vieraantuneiden tutkijoiden mielipiteiksi. Toivomme, ettei lukija ohita tuloksia pelkästään siksi, että ne eivät vastaa hänen ennakko-odotuksiaan. Sen sijaan osallistumme mielellämme kriittiseen ja täsmälliseen keskusteluun esimerkiksi tulosten taustalla olevien aineistojen ja tutkimusasetelmien mahdollisista rajoitteista. Pyydämme malttia myös niiltä lukijoilta, joiden ennakko-odotuksia tai toiveita esittelemämme tulokset tukevat. On tärkeää muistaa, että toistaiseksi luotettavaa tietoa on olemassa vain varsin spesifien uudistusten vaikutuksista.

Nämä tulokset tarjoavat kaksi yleistä opetusta. Ensinnäkin osa kotoutumiskoulutuksen kaltaisten toimenpiteiden hyödyistä syntyy pitkän ajan kuluessa ja niitä voi olla vaikea mitata. Kustannukset sen sijaan syntyvät nopeasti ja niiden havaitseminen on kohtuullisen helppoa. Tämä epäsymmetrisyys kustannusten ja hyötyjen ajoittumisessa on tärkeää pitää mielessä kotoutumispolitiikan hyödyllisyyttä arvioitaessa.

Toinen opetus koskee julkisia hankintoja. Merkittävä osa julkisen sektorin tarjoamista palveluista ostetaan tällä hetkellä yksityisiltä yrityksiltä tavalla, joka kannustaa palveluntarjoajia ensisijaisesti minimoimaan kustannuksiaan. Koto-SIBissä hankehallinnoijalle luotiin voimakkaat kannustimet panostaa palveluiden laatuun. Sopimusrakenteen sivutuotteena syntyi myös mahdollisuus saada luotettavaa tietoa vaihtoehtoisten toimenpiteiden vaikuttavuudesta. Samankaltaisia kannustimia olisi mahdollista rakentaa myös moneen muuhun julkiseen hankintaan.