Liittyminen EU:n jäseneksi vuonna 1995 merkitsi sitä, että Ruotsin oli perustettava uusi aluetaso aluekehityksen hallintoa varten. Koska kunnat ja valtio eivät halunneet luopua toimivallastaan relevanteilla alueilla, uusi aluetaso on mitättömyys, jolla ei ole voimavaroja eikä auktoriteettia kehittää alueita. Politiikkaa toimeenpanevien instituutioiden puute on ilmeinen. Todellisuudessa aluepolitiikka kärsii ”irrallisuusongelmasta”: hajanainen kokoelma monia toimijoita ja viranomaisia, joiden velvollisuudet ovat epämääräisiä ja joilla ei useinkaan ole koherenttia omistussuhdetta ongelmiin ja voimavaroihin. Tämä on ollut ”uuden aluepolitiikan” tulos sen alusta alkaen.
Käännös englannista suomeksi: Heikki Taimio.
DANIEL RAUHUTIN mielestä Ruotsin aluekehityksen parantamiseksi aluetasolla tarvitaan toimija, jolla on voimavaroja, toimivaltaa ja päätösvaltaa. (Kuva: Maarit Kytöharju)
Kun Ruotsista tuli EU:n jäsen vuonna 1995, aluepolitiikan useimmat perinteiset välineet ja tukistrategiat eivät yksinkertaisesti olleet yhteensopivia EU:n kilpailusääntöjen kanssa (Gruber et al. 2019). Alueellisten kasvuohjelmien aloittaminen vuonna 1998 merkitsi käännettä Ruotsin aluepolitiikassa. Se siirtyi perinteisestä aluepolitiikasta kilpailua suosivaan kasvupolitiikkaan (Svensson et al. 2004). Jotta voitiin muodostaa sellainen aluepolitiikan rakenne, joka sopi yhteen EU:n politiikkojen ja rakennerahastojen tavoitteiden kanssa, perustettiin aluetaso, ja asianosaiset saattoivat muotoilla omat haasteensa ja suunnitelmansa niiden voittamiseksi. Alueiden lisääntynyt poliittinen vaikutusvalta yhdistyi EU:n taloudellisten resurssien kanssa, minkä oletetaan lisäävän mahdollisuuksia käsitellä ongelmia asianmukaisella tavalla (Tillväxtanalys 2013).
Ruotsi on nyt pannut toimeen näitä politiikkakeinoja alueellisen kehityksen vauhdittamiseksi noin 20 vuoden ajan. Nykyään käydään kiihkeää väittelyä levenevistä kuiluista Ruotsin kolmen metropolialueen (Suur-Tukholma, Suur-Göteborg ja Suur-Malmö) ja muun maan välillä. Enemmistö Ruotsin väestöstä asuu noilla kolmella metropolialueella, ja näiden kolmen alueen väestö on yleisesti kasvanut merkittävästi vuodesta 1990 (kuvio 1).1 Useimmat periferiset alueet pohjoisessa ovat menettäneet väestöään.
Kuvio 1. Väestön kasvu Ruotsin eri lääneissä 1990–2018 (%)
Tämä artikkeli käsittelee ”uutta aluepolitiikkaa”, mitä se on ja kuinka sitä pantiin toimeen ja mitä ongelmia se on kohdannut. Tässä tarkasteltujen 30 vuoden aikana aluekehitys ja -politiikka sekä sen tulokset ovat kokeneet merkittäviä muutoksia.
”Uusi aluepolitiikka”
Kun “uusi aluepolitiikka” aloitettiin vuonna 2001, omaksuttiin uusi näkökulma kohti kilpailullisempaa ja talouteen painottuvaa politiikkaa. Ensinnäkin otettiin käyttöön alueelliset kasvusuunnitelmat (Regionala tillväxtprogram – RTP). Ne korvattiin vuonna 2004 lakisääteisillä alueellisilla kehitysohjelmilla (Regionala utvecklingsprogram – RUP), jotka on nyt nimetty uudelleen alueellisiksi kehitysstrategioiksi (Regionala utvecklingsstrategier – RUS).
Kuilu levenee Ruotsin kolmen metropolialueen (Suur-Tukholma, Suur-Göteborg ja Suur-Malmö) ja muun maan välillä.
RUP oletetaan välineeksi, jolla koordinoidaan talouskasvua vauhdittavia toimia. Maakäräjien, lääninhallitusten ja alueliittojen velvollisuutena on muotoilla usein kehityssuunnitelmia. Vuonna 2004 RUPiin sisällytettiin strategisesti kiinnostavien alueiden maankäytön suunnittelu, ja vuonna 2007 siihen lisättiin maankäytön suunnittelun koordinointi paikallistason kanssa. Alueiden kilpailukyky, yrittäjyys ja työllisyys olivat alueellisen talouskasvun ohjaavia periaatteita (Tillväxtanalys 2013).
Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet aluetasolla ovat elintärkeitä RUSin toimeenpanon kannalta (Tillväxtanalys 2013). Todellisuudessa nämä kumppanuushankkeet, jotka ovat tämän ”uuden aluepolitiikan” keskeinen osa, ovat harvoin muodostuneet enemmäksi kuin epävirallisiksi keskusteluiksi (yksityisten ja julkisten) toimijoiden välillä strategisella tasolla, ja niillä ei ole ollut mitään roolia voimakkaina välineinä taktisen toteutuksen tasolla (Lindström 2005).
JULKISEN JA YKSITYISEN SEKTORIN KUMPPANUUSHANKKEET OVAT ALUETASOLLA ELINTÄRKEITÄ MUTTA JÄÄNEET TAVALLISESTI VAIN EPÄVIRALLISIKSI KESKUSTELUIKSI.
Useimmissa tapauksissa alueellinen kumppanuushanke sisältää lääninhallituksen (Länsstyrelsen), alueen kunnat, maakäräjät (Landstinget), yliopistot, julkisen työvoimapalvelun, Kasvulaitoksen (Tillväxtverket), kauppakamarin, Almin (valtion virasto, joka edistää yrittäjyyttä), Yrittäjät (Företagarna), Elinkeinoelämän keskusliiton (Svenskt Näringsliv) ja Ammattiliittojen keskusjärjestön (Landsorganisationen i Sverige, LO) (Gruber et al. 2019). Koordinoitaessa julkisten, yksityisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden pyrkimyksiä edistää alueellista talouskasvua yksityinen sektori ei useimmissa tapauksissa ole mukana.
Leventynyt kuilu kaupunkien ja maaseudun välillä
Yhteistyön ja koordinaation valtion viranomaisten ja käynnissä olevien politiikkojen välillä piti tarjota tehokkaampia ratkaisuja ongelmiin, joita aluepolitiikat olivat perinteisesti käsitelleet (Näringsdepartementet 2000). Perinteisiä sektorikohtaisia lähestymistapoja aluepolitiikkaan pidettiin kyvyttöminä ratkaisemaan noita ongelmia (Berglund ja Holmberg 2000). ”Uuden aluepolitiikan” kulmakiviä ovat alueelliset pyrkimykset edistää yrittäjyyttä, koulutuksen hajauttaminen korkeakoulutuksen edistämiseksi, alueelliset kasvuohjelmat alueellisen talouskasvun kiihdyttämiseksi, politiikkatoimenpiteiden koordinointi ja – vähäisemmässä määrin – tilapäiset tukipalkkiot ja verohelpotukset, joilla tuetaan yleisesti hyödyllisiä yhteiskunnallisia palveluita, so. kouluja, vanhustenhoitoa, lasten päivähoitoa ja sosiaaliapua (Näringsdepartementet 2000). Todellisuudessa näitä kulmakiviä ei ole koskaan saavutettu eikä myönteisiä vaikutuksia vieläkään ole nähtävissä (Tillväxtverket 2015). Uutta aluetasoa on jopa kuvattu olkiukoksi – se näyttää mahtavalta, mutta se on täysin harmiton ja kyvytön saavuttamaan mitään (Lindström 2005).
Monet perifeeriset alueet kärsivät aikansa eläneestä taloudellisesta rakenteesta, jossa toimialarakenne muuttuu hitaammin kuin maassa keskimäärin. Talous- ja toimialavaikutukset vahvistavat toisiaan ja johtavat hitaampaan kasvuun kuin koko kansantaloudessa. Tämä liittyy käynnissä olevaan deindustrialisaatioprosessiin. Suurkaupunkialueilla vaadittava työvoima on tietoon perustuvaa ja ”postfordistista”, kun taas maaseutu ja periferiset alueet ovat säilyttäneet perinteisemmän ja ”fordistisen” tuotantorakenteen (Boström ja Rauhut 2018).
Alueelliset tuloerot ovat kasvaneet 1980-luvun alun jälkeen, suosien erityisesti pääkaupunkiseutua. Työllisyyden trendit ovat kehittyneet samalla tavalla kuin investointien, liike-elämän dynamiikan ja yrittäjyyden trendit (Tillväxtanalys 2013). Vanhentunut toimialarakenne joillakin alueilla samoin kuin huonoa kierrettä pahentava nuorten aikuisten muuttaminen pois näiltä alueilta lisäävät alueellista eriarvoisuutta. ”Uusi aluepolitiikka” ei ole kyennyt tarttumaan tähän ongelmaan.
Ruotsin ”uusi aluepolitiikka” ei ole kyennyt puuttumaan alueiden välisten erojen kasvuun.
Alueilla, joilla on tapahtunut hyvin vaatimatonta väestönkasvua vuoden 1990 jälkeen (esim. Kalmar, Gotland ja Blekinge) tai väestön supistumista (esim. Dalarna, Gävleborg, Västernorrland ja Jämtland) on myös nähty vaatimatonta kasvua asukasta kohti lasketussa bkt:ssä vuosina 1990–2017 (kuvio 2). Supistuvan väestön Norrbotten hyötyy pääomavaltaisista energia- ja metsäsektoreista samoin kuin kaivossektorin jatkuvasta mekanisoitumisesta (vähemmän työvoimaa mutta enemmän tuotantoa). Esimerkiksi Jönköpingin, Örebron ja Uppsalan läänien tapauksissa asukasta kohti lasketun bkt:n suhteellisen voimakas kasvu vuodesta 1990 liittyy ”pienten lukujen tyranniaan”: näiden alueiden bkt asukasta kohti oli suhteellisen alhainen, mikä saa vaatimattomatkin lisäykset näyttämään korkeilta.
Kuvio 2. Asukasta kohti lasketun bkt:n kasvu Ruotsin lääneissä 1993–2017 (%)
Kolme suurkaupunkialuetta (Tukholma, Göteborg ja Malmö) ovat hyötyneet eniten niistä monista markkinahenkisistä uudistuksista, jotka keskustaoikeistolainen hallitus toteutti vuosina 2006–2014; investoinnit ovat kohdistuneet pääasiassa suurimpiin kaupunkeihin, ja nämä kaupungit ovat kokeneet työvoiman kysynnän kasvua. Tässä yksityiset toimijat ovat mukana ja aktiivisia. Aluetaloustieteen näkökulmasta kaupungit ovat kokeneet myönteisen prosessin, jossa eri osat vahvistavat toisiaan samalla kun monet Ruotsin suurkaupunkialueiden ulkopuoliset alueet ovat juuttuneet pahaan alikehityskierteeseen (Boström ja Rauhut 2018).
Toimeenpano-ongelmat
Aluetason käyttöönotto on jättänyt syrjään kaksi hyvinvointipolitiikan näkökohtaa.
Tähän päivään asti paikalliset yleiskaavat ovat keskittyneet maankäytön suunnitteluun. Vuonna 2004 lisättiin vetovoimaisten elinympäristöjen luominen ja elämänlaadun parantaminen aluesuunnittelun toimivaltaan (Tillväxtanalys 2013). Kunnat ovat kuitenkin edelleen velvollisia järjestämään yleishyödyllisiä sosiaalipalveluja, mutta nämä palvelut eivät sisälly paikallisiin yleiskaavoihin, ja ne toteutetaan kansallisen tason ohjeiden mukaisesti. Eri hallintotasojen ja toimijoiden toimivaltajako on hämärtynyt.
Vahva paikallinen autonomia suo kunnille pitkälle menevän itsenäisyyden tulkita, mitä ”tasa-arvoiset elinolosuhteet” merkitsevät. Lisäksi alueellisella tasolla ei ole mitään toimivaltaa hyvinvointiasioissa. Poikkeuksena on terveydenhuolto, josta päätösvalta kuuluu maakäräjille, jotka ovat vaaleilla valittuja hallintoelimiä alueen rinnalla. Kunnille annetut kansalliset säädökset toteutettaviksi yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen alalla ovat luonteeltaan ”yksi koko sopii kaikille”. Jos kunnalla on ongelma näiden säädösten toimeenpanossa, on kunnan tehtävä ratkaista se. Todellisuudessa vähennetään esimerkiksi saavutettavuutta, saatavuutta tai laatua kansallisten säädösten täyttämiseksi (Bäck et al. 2012), mikä puolestaan lisää paikallisia ja alueellisia eroja.
Aluetasolla on päävastuu RUPista, mutta sillä on rajoitettu oikeudenkäyttövalta aluetalouteen nähden ja vahva toimivalta maankäytön suunnittelussa (Tillväxtanalys 2013). Tätä tasoa luonnehtii sekava joukko monia toimijoita ja viranomaisia, joiden vastuut ovat epäselviä ja joilla ei useinkaan ole koherenttia omistussuhdetta ongelmaan ja resursseihin (Lindström 2005). Myös spatiaalinen perspektiivi puuttuu; esimerkiksi liikenne, hyvinvointi tai työmarkkinat katsotaan a-spatiaalisiksi, mutta alueellista ulottuvuutta tarvitaan aluetalouden kasvun edistämiseksi (Tillväxtanalys 2013). Lisäksi strategisesti tärkeiltä kumppanuuksilta puuttuu välttämätön valta edistää toimeenpanoa (Lindström 2005). Paikallistasolla esiintyvät puutteet ennakkoedellytyksissä näiden alueellisten kumppanuuksien toimimiseksi aluetalouksien kasvun vetäjinä on tuotu selvästi esiin (Gruber et al. 2019).
RUOTSIN VALTIO ON VETÄYTYNYT ALUEELLISISTA KEHITTÄMISHANKKEISTA EIKÄ SE PYRI VÄHENTÄMÄÄN ALUEELLISIA EROJA.
Valtion viranomaiset eivät myötävaikuta alueellisiin kehitysstrategioihin eivätkä osallistu yhteistyöhankkeisiin alueiden talouskasvun edistämiseksi (Tillväxtverket 2015). Tämä merkitsee valtion vetäytymistä ja sitä, että se hylkää aiemman kunnianhimon vähentää alueellisia eroja. Aluepolitiikan uudelleenorganisointi ei selvästikään ole kyennyt tasoittamaan epätasaista talouskehitystä.
EU:hun sopeutuvan aluekehityspolitiikan, ”uuden aluepolitiikan” kunnianhimo oli korkea. Valitettavasti odotukset eivät ole täyttyneet. Avainkysymys on, kuinka se saattoi mennä näin väärin maassa, joka on tunnettu vakaasta ja luotettavasta hallintorakenteestaan. Kaksi ongelmaa voidaan tunnistaa: puuttuva institutionaalinen suorituskyky ja ”irtikytkentä”.
Puuttuva institutionaalinen suorituskyky
Ruotsin hallintojärjestelmä korostaa kansallista ja paikallista tasoa. Näillä molemmilla tasoilla on hyvin määritelty toimivalta, ja niillä on voimavaroja ja päätösvaltaa monilla aloilla. Lukuun ottamatta maakäräjien päätösvaltaa terveydenhuollosta aluetaso puuttuu Ruotsista (Birgersson ja Westerstål 1990). EU:ssa aluetaso on keskeinen taso politiikan toteuttamisessa monilla aloilla. Paikalliset ja erityisesti kansalliset tasot eivät ole keskeisiä politiikan toteuttamisessa. Horisontaalista monitasoista hallintomallia on arvosteltu EU:n Troijan hevoseksi tunkeutua politiikan aloille, joilla sillä ei ole päätösvaltaa, ja jättää huomiotta jäsenvaltioiden kansalliset hallitukset (Zeitlin 2005).
”Uusi aluepolitiikka” on johtanut valtion aluekehitysmenojen supistamiseen. Ongelmallista on, että kukaan ei ole täyttänyt aukkoa; kansallisen aluekehitysrahan menetystä ei ole korvattu EU:n rahalla, koska harvat Ruotsin alueet ovat oikeutettuja rakennerahastojen tukeen. Lisäksi alueellisen kumppanuuden instituutio on olkiukko, jolla ei ole voimavaroja eikä auktoriteettia parantaa aluekehitystä. Aluekehitysstrategiat pyrkivät ”koordinoimaan” ja ”piristämään” toimintoja aloilla, joilla niillä on vain vähän päätösvaltaa. Sellaisilla politiikan aloilla kuin työmarkkinat, koulutus tai asuminen aluetaso on jäänyt pois käytöstä Ruotsissa.
Valtion aluekehitysrahojen vähenemisen jättämää aukkoa ei Ruotsissa ole voitu korvata EU:n rahalla.
Ellei kukaan ole halukas maksamaan aluekehityksen piristämiseksi, mitään ei tapahdu. Lisäksi aluekehitykseen liittyvien palvelujen markkinaehtoistaminen, yksityistäminen ja ”kansalaisjärjestöllistäminen” on tehnyt hallinnosta monimutkaisemman. Uuden julkisjohtamisen opin mukainen hallinto on myös lisännyt monimutkaisuutta ja fragmentoitumista usean (yksityisen, julkisen ja kolmannen sektorin) toimijan politiikkaympäristössä ja tehnyt toisiinsa liittyvien politiikan alojen koordinoinnin (ts. moniulotteisen hallinnon) paljon haasteellisemmaksi. Tämä johdattaa meidät hallinto-ongelmaan.
“Irtikytkentäongelma”
Scholtenin (2016) hallintotypologia voi selittää sen, kuinka ”uusi aluepolitiikka” toimii Ruotsissa. Hän tunnistaa neljä hallintotyyppiä:
Sentralistinen malli, jossa on hierarkkinen ylhäältä alas-suhde hallinnon tasojen välillä ja selkeä työnjako.
Lokalistinen alhaalta ylös-malli. Läheisyysperiaate määrää politiikkatoimivallat eri tasoilla. Avainperiaate on, että se, mikä voitaisiin tehdä paikallisesti, pitää tehdä paikallisesti.
”Täydellinen” monitasoinen hallinto, jossa kansalliset, alueelliset ja paikalliset hallintoelimet yhdessä asettavat politiikan agendat. Toimeenpanossa ei ole hierarkioita; vuorovaikutusta ja koordinaatiota tapahtuu tasaisella pelikentällä verkostoissa ja foorumeilla.
”Irtikytkentä” viittaa tilanteeseen, missä hierarkiat ovat epämääräisiä ja vertikaalisia suhteita ei ole. Näin ollen “yhdellä ainoalla politiikan lohkolla saattaa olla politiikkoja eri tasoilla, jotka ovat erillisiä ja saattavat itse asiassa olla jopa ristiriitaisia. Ilmeisesti tämä voi johtaa paitsi julkisen hallinnon eri tasojen välisiin politiikkakonflikteihin myös ristiriitaisiin politiikkaviesteihin politiikan kohderyhmille ja vähentää politiikan tehoa.” (Scholten 2016, 977).
Ruotsin aluepolitiikan perinteinen hallinto kuuluu tyyppiin 1, mutta siitä oli luovuttava Ruotsin liittyessä EU:hun. EU:n monitasoinen hallintorakenne seuraa tyyppiä 3, jossa aluetaso näyttelee avainroolia. Kuten yllä kuvattiin, tämä taso on perinteisesti ollut hyvin heikko Ruotsissa (käsitellen vain terveydenhuoltoa), ja ”uusi aluepolitiikka” loi olkiukon täyttämään aukon tarvittavalle uudelle aluetasolle. Muutoin Ruotsi ei sopisi yhteen EU:n monitasoisen hallintorakenteen kanssa tullessaan EU:n jäseneksi.
RUOTSIN ALUETASOLLA ESIINTYY MONIEN TOIMIJOIDEN JA VIRANOMAISTEN HAJANAINEN JOUKKO, JONKA VASTUUT SEKÄ PÄÄTÖS- JA TOIMIVALTA OVAT EPÄSELVÄT.
Todellisuudessa on käynyt niin, että Ruotsi on päätynyt tyyppiin 4, ”irtikytkentään”. Valtio on vetäytynyt, ja paikallistasolla ei ole toimivaltaa eikä voimavaroja toimiakseen aluekehityksen vetäjänä. ”Uuden aluepolitiikan” keskeinen instituutio, alueelliset kumppanuudet, eivät tarjoa juuri muuta kuin foorumin keskusteluille julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä strategisella tasolla. No, siis jos ketkään yksityiset toimijat osallistuvat siihen. Lisäksi näillä kumppanuuksilla ei ole voimakkaiden välineiden roolia taktisella toteutustasolla. Sen sijaan aluetasolla esiintyy monien toimijoiden ja viranomaisten hajanainen joukko, jonka vastuut ovat epäselvät, ja usein niiltä puuttuu ongelmien ja resurssien koherentti omistajuus (Lindström 2005). ”Irtikytkentä” on tosiasia.
Lopuksi
Maaseutu ja periferiset alueet, jotka kärsivät väestön vähenemisestä, työttömyydestä ja supistuvista investoinneista, jäävät jälkeen, mikä leventää kuilua suhteessa vauraisiin ja dynaamisiin alueisiin. Samoin käy alueille, jotka kamppailevat rahoitusongelmien kanssa. ”Uusi aluepolitiikka” ei ole kyennyt käsittelemään näitä ongelmia osittain ”irtikytkennän” takia ja siksi, että alueilla ei ole institutionaalista päätösvaltaa.
EU:n uudet välineet – Integrated Territorial Investment (ITI) ja Community-led Local Development (CLLD)2 – pyrkivät parantamaan paikallisten ja alueellisten viranomaisten roolia päätöksenteossa ja toimeenpanossa. Jos aluetaso pysyy olkiukkona ja ”irtikytkentä” pysyy ennallaan, niin on kyseenalaista, voivatko nämä politiikkavälineet näytellä mitään tärkeää roolia Ruotsin aluekehityksen piristämisessä. Niin kauan kuin näyttämölle ei astu mitään toimijaa, jolla on voimavaroja, toimivaltaa ja päätösvaltaa, (kasvavat) alueelliset erot säilyvät.
Kirjoittaja
Daniel Rauhut
yliopistotutkija
KARJALAN TUTKIMUSLAITOS, ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
daniel.rauhut at uef.fi
Viitteet
1 Suurin osa Uppsalan lääniä on osa ”Suur-Tukholman aluetta”; suurin osa Hallandin lääniä on osa ”Suur-Göteborgin aluetta”. Västra Götalandin lääni koostuu kahdesta voimakkaasti laajenevasta kaupungista, Boråsista ja Göteborgista, kun taas muut osat alueesta kamppailee taloudellisen näivettymisen kanssa. Västra Götalandin läänin sisällä tapahtuu muuttoliikettä, joka selittää pienehköä väestönkasvua tällä ajanjaksolla. 2 “Yhdennetty alueellinen kehitys” ja ”Yhteisölähtöinen paikallinen kehittäminen” – Toim.huom.
Kirjallisuus
Berglund, B. & Holmberg, I. (2000), Den regionala utvecklingen och politiken, Östersund: SIR.
Birgersson, B.O. & Westerstål, J. (1990), Den svenska folkstyrelsen, Stockholm: Publica.
Broström, L. & Rauhut, D. (2018). Policy Changes and Poverty Reduction in Sweden 1991–2015, teoksessa Rauhut, D. & Hatti, N. (Eds.): Politics, Poverty and the Poverty of Politics, New Delhi: BR Publishing.
Bäck, H. m.fl. (2012), Den svenska politiken, Malmö: Liber.
Svensson, B. & Johansson, M. & Johansen, S. & Foss, O. (2004), Regionalpolitikk ved et vegskille: Går Sverige og Norge i forskjellige retninger? Teoksessa Amdam, R. & Bukve, O. (Eds.): Det regionalpolitiska regimeskiftet – tilfellet Noreg. Trondheim: Tapir.
Zeitlin, J. (2005), The Open Method of Coordination in Question, teoksessa Zeitlin, J. & Pochet, P. (Eds.): The Open Method of Coordination in Action. Brussels: Peter Lang.
