1. T&Y-lehti
2. Aikuiskoulutustuki turvana työn muutoksissa

Aikuiskoulutustuki turvana työn muutoksissa

Työelämän voimakkaan muutoksen aikana tarvitaan kaikki keinot, joilla rohkaistaan työelämässä olevia aikuisia päivittämään omaa osaamistaan tai kouluttautumaan uuteen ammattiin. Näin voidaan osaltaan vaikuttaa myös työurien pidentämiseen, mikä on asetettu keskeiseksi työelämän tavoitteeksi. Aikuiskoulutustuki ja sen aikaisemmat muodot ovat olleet tärkeä osa suomalaista sosiaaliturvajärjestelmää jo 50 vuoden ajan. Aikuiskoulutustuella on ollut iso vaikutus tutkintojen suorittamiseen ja ammatinvaihtoon. Tulo- ja työllisyysvaikutukset sen sijaan vaihtelevat eri koulutustasoilla ja työntekijäryhmissä.

Aikuiskoulutustukijärjestelmä on ollut ollut olemassa kaksi vuosikymmentä, jona aikana tukea on hakenut yli 145 000 henkilöä. Ensimmäisten vuosien aikana tukea myönnettiin vuosittain 2000–3000 henkilölle. Hakijamäärä on ollut koko ajan noususuuntainen. Nyt tuen saajia on noin 25 000 henkilöä vuodessa. Aikuiskoulutustuki on muuttunut useaan otteeseen vuosien saatossa, ja viimeisimmät muutokset siihen tehtiin vuonna 2020. Viimeisimpien muutosten päätavoite on parantaa tuensaajien työn ja opintojen yhteensovittamista.

Oletamme työelämän rakennemuutoksen ja osaamisvaatimusten kasvun lisäävän aikuisena opiskelun tarvetta, joka näkyy aikuiskoulutustuen suosiossa. Käymme tässä artikkelissa läpi aikuiskoulutustuen historiaa ja kehitystä, tuen käyttöä ja vaikuttavuutta. Lopuksi pohdimme aikuiskoulutustuen tulevaisuuden näkymiä.

Aikuiskoulutustuen kehitysvaiheet

Turvan tuominen työn muutoksissa työelämässä oleville ihmisille ei ole uusi ajatus. On mielenkiintoista, miten turvan painopisteet ovat eri aikoina muuttuneet. Etuuksien myöntämisen tavoitteet ja sisältö ovat muuttuneet ajanmukaisesti vastaamaan työmarkkinoita, osaamistarpeita ja koulutusjärjestelmän muutoksia.

Erorahan aikuiskoulutuslisää alettiin vuonna 1989 myöntämään yli 30-vuotiaille taloudellisista tai tuotannollisista syistä työttömiksi joutuneille.

Aikuiskoulutustuen juuret ulottuvat 50 vuotta taaksepäin, vuoteen 1970, jolloin Erorahasto aloitti toimintansa. Erorahaa myönnettiin, jos pitkän työuran tehnyt ikääntynyt henkilö joutui irtisanotuksi tuotannollisista tai taloudellisista syistä. Vuonna 1989 erorahaan liitettiin uusi elementti, aikuiskoulutuslisä. Sitä myönnettiin yli 30-vuotiaille taloudellisista tai tuotannollisista syistä työttömäksi joutuneille.

1990-luvulle tultaessa sovittiin uudeksi etuudeksi ammattikoulutusraha. Ammattikoulutusraha poikkesi aiemmista etuuksista siinä, että hakijan työsuhde jatkui koulutuksen aikana. Ammattikoulutusrahaa voi pitää nykyisen aikuiskoulutustuen edeltäjänä, sillä moni sen saamisedellytyksistä on periytynyt aikuiskoulutustukeen.

Seuraava isompi kehitysaskel otettiin vuonna 2001, jolloin aikuiskoulutustukijärjestelmä tuli voimaan. Uusi tukimuoto korvasi ammattikoulutusrahan ja osittaisen ammattikoulutusrahan. Vuoden 2002 lopussa rahaston nimi muuttui Koulutusrahastoksi ja sen tehtäväksi jäi ammattitutkintostipendin ja aikuiskoulutustuen myöntäminen. Eroraha ja erorahan aikuiskoulutuslisä siirrettiin osaksi työttömyysturvaa.

Oikeus aikuiskoulutustukeen laajeni palkansaajien lisäksi myös yrittäjille. Yrittäjien osuus tukea hakeneista on kuitenkin ollut kaikkien näiden vuosien aikana todella pieni, vain noin kolme prosenttia. Tarkempaa tutkimusta siitä, miksi tuen suosio on niin vähäinen yrittäjäasemassa olevien keskuudessa, ei ole tehty. Palkansaajien tuki on alusta alkaen ollut ansiosidonnainen, eli tuki koostuu perus- ja ansio-osasta. Yrittäjän aikuiskoulutustuki on perusosan suuruinen, eikä siihen sisälly ansio-osaa.

Vuonna 2010 aikuiskoulutustukeen tehtiin muutoksia, jotta järjestelmästä tulisi toimivampi ja joustavampi. Tuen taso nostettiin vastaamaan ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan tasoa ilman korotusosia.

Myös etuuden saamisehtoja yksinkertaistettiin. Tuen saamisen työhistoriaehto ja tukikauden kesto muutettiin kiinteäksi. Näin poistui pelote siitä, että tukea perittäisiin takaisin, jos työvuosia ei kerry ennen eläkeikää riittävästi. Kahdeksan vuoden työhistorialla henkilöllä oli oikeus 18 kuukautta kestävään aikuiskoulutustukeen kerran työuran aikana.

Lakimuutoksen tavoite oli kannustaa osaamisen kehittämiseen työuran aikana. Tuen ehtojen parantaminen sai aikaan aikuiskoulutustuen suosion räjähtämisen (kuvio 1). Vuodesta 2010 kasvua oli jopa 20 prosenttia vuodessa.

Kasvu syntyi kokonaan täysimääräisen aikuiskoulutustuen käytöstä. Yhtenä elementtinä oli myös työn ja opiskelun parempi yhteensovitus verrattuna aikaisempaan. Vuodesta 2010 tukea oli mahdollista saada soviteltuna silloin, kun kyseessä oli osa-aikainen opiskelu ja työstä poissaolosta sovittiin työnantajan kanssa.

Sovitellun tuen suosio jäi kuitenkin maltilliseksi, sillä vain noin 10–15 prosenttia tuen hakijoista haki tuen soviteltuna. Syynä oli todennäköisesti se, että täysimääräisen tuen käyttäminen oli hakijalle edullisempaa kuin soviteltu tuki. Soviteltu aikuiskoulutustuki kulutti tukiaikaa samalla tavoin kuin kokoaikainen opiskelu. Lisäksi sivutulot vaikuttivat tuen määrään merkittävästi.

Vuonna 2017 oli uhkana, että valtion rahoitus poistuisi aikuiskoulutustuesta kokonaan. Vaikutukset olisivat olleet suuret sekä yrittäjien että palkansaajien aikuiskoulutustukeen. Työmarkkinaosapuolet näkivät aikuiskoulutustuen kustannustehokkaana työttömyyttä ennaltaehkäisevänä muutosturvakeinona.

Palkansaajien tuen perusosa päätettiin 1.8.2017 alkaen rahoittaa työttömyysvakuutusmaksuilla. Lisäksi tukeen tehtiin pieniä heikennyksiä: tuen enimmäiskestoa leikattiin 15 kuukauteen ja sen perusosaa leikattiin 15 prosenttia. Heikennykset näkyivät tuen käytössä. Kasvuvauhti lähes pysähtyi, mutta ei lakannut kokonaan.

Aikuiskoulutustuen käytön kasvu lähes pysähtyi vuonna 2017 tehtyihin leikkauksiin.

Viimeisimmät uudistukset aikuiskoulutustukeen tulivat voimaan elokuussa 2020. Niillä pyritään parantamaan työikäisten palkansaajien mahdollisuuksia jatkuvaan oppimiseen ja luomaan nykyistä paremmat mahdollisuudet työn ja opintojen yhteensovittamiseen. Uudistus mahdollistaa mm. tuen osa-aikaisen käytön entistä paremmin.

Kokonaistukiaika on jatkossakin lähtökohtaisesti 15 kuukautta, mutta tukiaikaa kuluu joko yhden tai puolikkaan kuukauden verran kerrallaan. Vaadittavien opintosuoritusten määrä ja enimmäiskeston kuluminen on sidoksissa siihen, kuinka paljon henkilöllä on tuloja tukikauden aikana. Tavoitteena on, että nämä muutokset laajentavat ja monipuolistavat tuen käyttäjien joukkoa sekä tekevät nyt aliedustetuille ryhmille mahdolliseksi opiskella ja käyttää tukea.

Tuen saajista noin kaksi kolmasosaa suuntaa osaamistaan eri alalle

Aikuiskoulutustukea voi saada omaehtoiseen opiskeluun Suomessa toimivassa, julkisen valvonnan alaisessa oppilaitoksessa. Tuen piirissä ovat esimerkiksi yliopistoissa, ammattikorkeakouluissa ja ammatillisissa oppilaitoksissa järjestettävä tutkintotavoitteinen opiskelu tai tutkinnon osien suorittaminen sekä ammatillinen lisä- ja täydennyskoulutus. Aikuiskoulutustuen saamisen edellytyksenä on mm. vähintään kahdeksan vuoden työhistoria sekä työ- tai virkasuhde. Tukiajalta kertyy työeläkettä.

Palkansaajan tuki on ansiosidonnainen. Tuki muodostuu perusosasta ja palkkatulojen perusteella määräytyvästä ansio-osasta. Yrittäjälle maksetaan tuen perusosa. Tuki on verollista tuloa. Aikuiskoulutustukea saa vuosittain noin 25 000 henkilöä. Tuen saajista noin kaksi kolmasosaa suuntaa osaamistaan eri alalle kuin mistä jäi opintovapaalle.

Kaikkein eniten tukea käytetään 30–44-vuotiaiden ikäryhmässä, jolloin on jo ehtinyt karttua työssäoloaikaa, mutta työuraa on vielä runsaasti edessäpäin (kuvio 2). Alle 30-vuotiaita on tuen saajista noin 10 prosenttia, kun taas 45–59–vuotiaiden osuus on yhteensä 20 prosenttia.

Naiset ovat selvästi miehiä innokkaampia hyödyntämään aikuiskoulutustukea opinnoissaan. Esimerkiksi vuonna 2019 tuensaajista naisia oli 75 prosenttia. Aikuiskoulutustuen käyttö eri sukupuolien välillä on linjassa Tilastokeskuksen tasa-arvo- ja koulutustilastojen kanssa: naiset osallistuvat koulutukseen suhteellisesti miehiä enemmän.

Tilastokeskuksen mukaan väestön koulutustaso on noussut viime vuosikymmeninä lähinnä naisten kouluttautumisen myötä. Naisia onkin nykyään korkeakoulutetuissa hieman enemmän kuin miehiä. Miehet ovat suorittaneet naisia useammin tutkijakoulutuksen, mutta toisaalta suurempi osa miehistä kuin naisista on jäänyt ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa.

Aikuiskoulutustukea käytetään kaikkein yleisimmin sosiaali- ja terveysalalle kouluttautumiseen (kuvio 3). Alan osuus on noin 35 prosenttia tuen saajista, tosin sen suhteellinen osuus on vähentynyt jo monta vuotta peräkkäin. Tekniikan ja liikenteen ala puolestaan on kasvattanut suosiotaan, ja sen osuus on noin 15 prosenttia.

Tuen saajista lähes 40 prosenttia opiskelee ammattikorkeakoulussa (kuvio 4). Yliopistoissa ja ammatillisessa koulutuksessa opiskelee kummassakin vajaa kolmannes tuen saajista.

Aikuiskoulutustuki kannustaa opiskelemaan

Työllisyysrahaston tilastot kertovat, että aikuiskoulutustuki on kannustanut yhä useampia työelämässä olevia opiskelemaan uutta ammattia tai päivittämään nykyistä ammattitaitoa. Tukea on myönnetty ammatillisissa oppilaitoksissa opiskeluun sekä ammattikorkeakoulu- ja yliopisto-opintoihin. Myös väitöskirjatutkimukseen on myönnetty tukea. Voidaan siis sanoa, että tuen avulla on opiskeltu hyvin monentyyppisesti.

Suomessa aikuisväestön osallistumisessa koulutukseen on havaittu poikkeuksellisen suuria eroja sosioekonomisten ryhmien välillä. Vuoden 2018 tietojen perusteella lähes puolet tuen saajista on jo lähtökohtaisesti korkea-asteen tutkinnon suorittaneita, ja lähes kolme neljäsosaa hankkii tuen avulla korkea-asteen koulutusta. Koulutus kasautuu, kun vähemmän koulutetut osallistuvat muita ryhmiä vähemmän koulutukseen. Tästä voidaan päätellä, että aikuiskoulutustuki ei tähän mennessä ole palvellut optimaalisella tavalla eniten koulutusta tarvitsevia. Samoin se ei ole vastannut riittävällä tavalla työelämässä ja yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin.

Vaikuttavuutta arvioitaessa on tutkittava sitä, mikä on ollut tuen merkitys koulutukseen hakeutumisessa. Vaikuttavuutta arvioitaessa on myös tutkittava, onko tuki parantanut tukea saaneiden työllisyyttä. Tuen suoraa vaikuttavuutta työllisyyteen on hankala nähdä, koska aikuiskoulutustuki on kohdistettu henkilöille, joilla on voimassa oleva työsuhde.

Vuonna 2014 Koulutusrahasto teetti vaikuttavuustutkimuksen, jonka toteutuksesta vastasi Innolink Research Oy. Tutkimuksen mukaan 96 prosenttia aikuiskoulutustukea käyttäneistä kertoi tuen olleen erittäin merkittävä tai melko merkittävä tekijä koulutukseen hakeutumisessa.

Aikuiskoulutustuen vaikuttavuutta on tutkittu myös ETLAssa tehdyssä tutkimuksessa (Kauhanen 2018; Kauhanen ym. 2019), jossa arvioitiin tilastollisin menetelmin aikuiskoulutustuen vaikuttavuutta tutkintojen suorittamiseen, ammatin vaihtoon, tuloihin ja työllisyyteen. Tutkimuksen perusteella aikuiskoulutustuella on ollut iso vaikutus tutkintojen suorittamiseen ja ammatinvaihtoon. Tulo- ja työllisyysvaikutukset sen sijaan vaihtelevat eri koulutustasoilla ja työntekijäryhmissä. Matalammin koulutetuilla tulo- ja työllisyysvaikutukset olivat positiivisemmat kuin muilla ryhmillä. Heillä oli myös selvästi enemmän koulutusalan ja ammatin vaihtoja.

Tuki näyttäisi siis toimivan paremmin matalammin koulutettujen kohdalla, jos tarkastelussa on nimenomaan työllisyyden edistäminen. Toinen ryhmä, jolla havaittiin positiivisemmat tulo- ja työllisyysvaikutukset, oli julkisen sektorin työntekijät. Heillä oli kuitenkin vähemmän koulutusalan ja ammatin vaihtoja. ETLAssa on jatkettu tutkimusta, ja uusia tuloksia on tulossa vuoden 2021 alkupuolella.

Aikuiskoulutustukea käyttävät paljon henkilöt, joilla on jo aiemmin hankittua koulutusta. Moni opiskelee tuen avulla uutta korkea-asteen tutkintoa. Koulutuksen hankkiminen entisen tilalle ei sinänsä ole ongelma. Ongelmaksi muodostuu se, että erityisesti matalasti koulutetut tai matalapalkka-aloilla työskentelevät käyttävät vähän mahdollisuuttaan työuran aikaiseen koulutukseen.

Aikuiskoulutustuen käyttäjistä kolme neljäsosaa on naisia. Tuen käytön vahvaan jakautumiseen vaikuttaa muutama keskeinen tekijä. Suomen työmarkkinat ovat vahvasti eriytyneet, ja tukea käyttävät paljon naisvaltaisten sosiaali- ja terveysalojen työntekijät. Näillä aloilla uusiin tehtäviin siirtyminen edellyttää usein uuden osaamisen tai pätevyyden hankkimista. Voidaan olettaa, että näillä aloilla koulutuksen hankkiminen on muodostunut osaksi työyhteisöjen toimintakulttuuria, jolloin koulutukseen hakeutumisessa on pienempi kynnys. Aikuiskoulutustuki siis kannustaa opiskelemaan, mutta tuki on tähän asti painottunut tietyille aloille ja tuen käyttäjien jakauma on myös ollut vahvasti naispainotteinen.

Aikuiskoulutustuki näyttää lisäävän työllisyyttä ja tuloja matalammin koulutetuilla ja julkisen sektorin työntekijöillä enemmän kuin muilla ryhmillä.

Myös työnantajien asenteet koulutuksen suhteen voivat vaikuttaa aikuiskoulutustuen käyttöön. Miesvaltaisemmilla aloilla esimerkiksi teollisuudessa koulutusta järjestetään usein osana työpaikan muuta toimintaa. Tämä voi olla yksi syy siihen, että tähän asti aikuiskoulutustuki on jäänyt vähäisemmälle käytölle näillä aloilla.

Koulutusjärjestelmän tarjonta vaikuttaa myös koulutuksen käyttöön. Tarvitaan nykyistä enemmän joustavia mahdollisuuksia työn ja opiskelun yhteensovittamiseen. Tarvitaan myös parempia palveluja ja neuvontaa, joiden avulla vähemmän koulutettuja voidaan kannustaa oman osaamisen kehittämiseen työuran aikana. Monissa tapauksissa koulutukseen hakeutumiseen voidaan kannustaa luomalla malleja, joiden avulla tarjotaan mentorointia ja vertaistukea osaamisen kehittämiseen.

Koulutukseen hakeutumiseen vaikuttaa aina henkilön oma motivaatio. Aiemmat huonot oppimiskokemukset voivat nostaa kynnystä lisäkoulutuksen hankkimiseen. Siksi tarvitaan matalan kynnyksen koulutuspalveluja osaamistason parantamiseen. Näiden toimenpiteiden avulla voidaan korottaa osaamistasoa ja vähentää kouluttautumisen eriytymistä.

Aikuiskoulutustuen tulevaisuus

Työelämän muutos edellyttää entistä useammalta työuran aikaista osaamisen kehittämistä ja jopa kokonaan uuden ammattitaidon hankkimista. Digitalisaation seurauksena kaikkien työtehtävien osaamisvaatimukset muuttuvat ja osaamisintensiivisyys kasvaa, minkä seurauksena osaamisen uudistamiseen on entistä enemmän tarvetta. Työmarkkinoiden voimakkaassa rakennemuutoksessa tarvitaan toimenpiteitä, joilla mahdollistetaan osaamisen uudistaminen työuralla sekä ammatinvaihto – erityisesti jos omalla alalla uhkaa työttömyys.

Digitalisaatio tuo paljon mahdollisuuksia koulutuksen järjestämiseen, työn tekemiseen ja koulutusetuuksien toimenpanoon. Jo nyt voimme sanoa, että koronasta johtuva digiloikka on mahdollistanut yhä useammalle paikasta ja elämäntilanteesta riippumattoman työnteon ja opiskelun.

”Aikuiskoulutustuki mahdollistaa taloudellisesti opiskelun monelle sellaiselle henkilölle, jolla muuten ei olisi mahdollisuutta opiskella.”

Oppimisen ja osaamisen kehittämisen mahdollisuus täytyy olla tarjolla kaikille työmarkkina-asemasta riippumatta. Opiskelun aikaisen toimentulon rahoittaminen on tärkeää jatkuvan oppimisen mahdollistamisessa. Aikuiskoulutustuella on paikkansa suomalaisessa sosiaaliturvajärjestelmässä, jossa tuetaan työelämässä olevien opiskelu- ja kehittymismahdollisuuksia. Tuen tarpeesta kertovat vuosi toisensa jälkeen rikotut ennätykset aikuiskoulutustuen käyttäjien määrässä.

Aikuiskoulutustuen lisäksi opintoja rahoitetaan opintotuella, työttömyysetuuksilla ja koulutukseen myönnettävällä kuntoutustuella. Myös työssä oppiminen yleistyy. Uskomme, että me koulutusetuuksia myöntävät tahot tuemme koulutuksellisen tasa-arvon toteutumista lisäämällä etuuksien tunnettuutta ja tarjoamalla selkeää tietoa.

Pidämme Työllisyysrahastossa tärkeänä, että mahdollisimman moni aikuinen olisi tietoinen rahoitusmahdollisuuksista. Vuonna 2014 Innolink Research Oy:llä teettämämme tutkimuksen mukaan taloudelliset syyt ovat merkittävin este kouluttautumiselle. Aikuiskoulutustuki mahdollistaa taloudellisesti opiskelun monelle sellaiselle henkilölle, jolla muuten ei olisi mahdollisuutta opiskella. OECD:n uudessa koulutusvertailussa (OKM 2020)¹ Suomen ammatillinen koulutus nostetaan esimerkiksi muille maille muun muassa aikuisopiskelijoiden suuren määrän vuoksi. Aikuiskoulutustuella voidaan sanoa olevan osuutta kyseiseen asiaan.

Jatkuvan oppimisen uudistukset

Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti syyskuussa 2019 jatkuvan oppimisen uudistushankkeen, joka päättyy 31.3.2023. Hankkeessa tarkastellaan jatkuvaa oppimista kokonaisuutena ja valmistellaan ehdotus uudistuksesta.

Jatkuvan oppimisen tarkastelussa otetaan huomioon koko koulutuspolku koulutuksen tarjonnan ja rahoituksen, sosiaaliturvan, muutosturvan, työttömyysturvan, omaehtoisen ja työvoimapoliittisen koulutuksen sekä osaamisen tunnistamisen niveltämisestä uuteen järjestelmään. Jatkovalmistelussa tarkastellaan muun muassa etuusjärjestelmien kehittämistä tukemaan paremmin esimerkiksi kurssimaista, tutkintoon johtamatonta kouluttautumista. Samalla jatkotyössä kehitetään työntekijöille tarjottavia ohjauspalveluita. Hankkeen tavoitteena on saada aikaan kattava digitaalinen palvelu, joka yhdistäisi työmarkkinoita koskevan tiedon, koulutustarjonnan ja ohjauspalvelut.

Hallitusohjelman mukaan on tarkoitus selvittää mahdollisuudet laajentaa Työllisyysrahaston tehtäviä tukemaan nykyistä laajemmin aikuisten osaamisen kehittämistä ja työkyvyn ylläpitämistä. Selvitystyö on käynnistymässä lähiaikoina ja sen tuloksia on odotettavissa todennäköisesti keväällä 2021.

Viimeisimmässä aikuiskoulutustuen uudistuksessa on huomioitu jatkuvan oppimisen uudistuksen suuntaviivat. Eduskunta hyväksyi aikuiskoulutustukiuudistuksen keväällä 2020 ja edellytti, että uudistuksen vaikutuksia seurataan ja vaikutuksista raportoidaan eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle vuoden 2021 loppuun mennessä. Tämän jälkeen voimme ensimmäisen kerran arvioida sitä, miten uudistukselle asetetut tavoitteet ovat toteutumassa.

Selvää on, että mikään yksittäinen muutos tukiin ei riitä ratkaisuksi, jonka avulla työelämässä tarvittava osaaminen turvataan kaikille ryhmille ja erityisesti niille työntekijöille, joiden koulutustaso on matala. On tärkeää, että uudistus- ja kehitystyössä huomioidaan kokonaisuus, työelämän rakenteet, koulutusväylät ja opintojen rahoitus. Ainoastaan yhteistyöllä voimme aidosti edistää koulutuksellista tasa-arvoa, osaamisen uudistamista ja sitä kautta työllisyysasteen nostamista.