Onko väliä: yksityinen vai julkinen?
Meillä Suomessa julkisen sektorin järjestämisvastuulla olevien palvelujen ulkoistamiseen yksityisille tuottajille suhtaudutaan pragmaattisesti. Tämähän on myös Suomen epävirallisen ulkoistamisviraston, Sitran slogan. Siis edetään tilannekohtaisesti: jos yksityinen tuottaa palvelun halvemmalla, ostetaan siltä. Käytännössä tämä politiikka on johtanut terveys- ja sosiaalipalveluiden melko hallitsemattomaan ulkoistamisaaltoon, jossa suuret kansainväliset yhtiöt ovat jopa syrjäyttäneet perinteisemmät voittoa tavoittelemattomat yksityiset tuottajat. Mutta eikö tässä ole menty oikeaan suuntaan? Saadaan halvemmalla.
Selvemmin kustannussäästöjä on aikaansaatu bussiliikenteen ja tukipalveluiden ulkoistamisesta. Tässäkin merkittävin tekijä on palkkojen alentaminen. Åbo Akademin professori Johan Willner kyseenalaisesti aikoinaan sen, että palkkojen alentamisella kilpailuttamisen yhteydessä saavutettaisiin kokonaisuuden kannalta etua.
Suurin virhe ulkoistamiseen suhtautumisessa on rinnastaa usein julkisesti rahoitetut hyvinvointipalvelut tavaroihin tai laadultaan suhteellisen helposti mitattaviin kuljetus- ja tukipalveluihin. Hyvinvointipalveluiden tärkein ominaisuus on laatu. Kysymys ei tuolloin ole vain yksittäisten toimenpiteiden laadukkuudesta vaan laajemminkin koko palvelun tarkoituksenmukaisuudesta. Kilpailuttamisessa palvelun laatutaso on kuin niljakas kala, siitä ei tahdo saada mitään otetta. Kun on kyse suurten palvelukokonaisuuksien kilpailuttamisesta, ongelmana on se, ettei voida osoittaa jälkikäteen todistettavasti, ettei laatu vastaa sitä, mistä sovittiin. Tässä ympäristössä ei riitä edes se, että yksittäiset toimenpiteet ovat laadukkaita. Jos toimenpiteitä on liian vähän tai jos ne ovat myöhässä, laatutaso kärsii.
Voiton tavoittelu saa aikaan kannustimen säästää kustannuksissa mutta myös palvelun laadussa. Karkeasti ottaen: kun yksityisen etuna suhteessa julkiseen voi olla parempi kustannustehokkuus, voittoa tavoittelevan yksityisen toiminnan haittana voidaan taas pitää tendenssiä säästää palvelutasossa.1 Heikosta palvelusta ei joudu vastuuseen, koska sitä ei voida todistaa sopimusrikkomukseksi. Mikrotaloustiede luokittelee tällaiset sopimukset epätäydellisiksi ja niihin sisältyvät asiat “sopimuskelvottomiksi”. Vakuutuspohjaisessa terveydenhuollossa (esim. USA:ssa ja Saksassa) tämä “todistettavuuden” puutteesta aiheutuva ongelma kääntyy toiseen ääripäähän: syyllistytään ylihoitoon ja voittojen tekemiseen vakuutusyhtiön kustannuksella, mikä taas nostaa vakuutusmaksuja.
Laura Hartmanin2 toimittamassa tuoreehkossa tutkimusraportissa tuodaan esiin myös ongelmia, joita syntyy, kun palvelun tuottamisesta sopimisen ongelma kierretään antamalla asiakkaan valita (esim. palvelusetelijärjestelmällä). Usein asiakkaalla ei ole juuri mitään tietoa eri palveluntuottajien toiminnan laadusta, mikä tekee valinnasta sattumanvaraisen. Kun valinta on kerran tehty, sitä ei haluta enää perua (koulut ja vanhusten palvelukodit). Valintaa ei haluta usein perua, koska palvelun jatkuvuus on tavallaan osa sen laatutasoa. On selvää, ettei tässä ympäristössä kilpailu välttämättä aikaansaa toivottuja “tehokkuusvoittoja”.
Ruotsissa yksityiset koulut (friskolor) ovat yleistyneet niin, että niiden osuus peruskouluista on jo yli 10 prosenttia ja lukioista yli 20 prosenttia. Jonas Vlachosin analyysi Hartmanin toimittamassa kirjassa osoittaa, että ne koulutusinnovaatiot ja se yleisen oppimistason nousu, joita yksityiskoulujen ja niiden tuloon liittyvän kilpailun piti aikaansaada, jäivät paljolti puuttumaan. Pisa-tutkimuksissa Ruotsin tulokset suhteessa muihin maihin ovat jopa heikentyneet koko yksityiskoulujen yleistymisvaiheen ajan. Tähän on saattanut vaikuttaa yksityiskoulujen syntymisen aikaansaama segregaatio, jossa yksityiskoulut ovat onnistuneet saamaan itselleen keskitasoa parempaa oppilasainesta valitsemalla oppilaat ilmoittautuneiden jonosta.3 Yksityiskoulujen laajeneminen on tyyppisesimerkki ajautumisesta ja sellaisen uuden instituution syntymisestä, jota ei voida enää peruuttaa. Tätä instituutiota puolustavat yksityiskouluja käyvien lapsien vanhemmat ja näiden koulujen omistajayhteisöt.
Luonteensa puolesta tämä prosessi rinnastuu Suomen yksityisten terveys- ja sosiaalipalveluiden laajenemiseen. Nyt kun yksityiset tuottajat ovat tarpeeksi suuria ja kun niitä edustavat suuret kansainväliset yhtiöt, niiden neuvotteluvoima on niin suuri, että se takaa niiden pysymisen markkinoilla. Kasvava osa kansanedustajista ja kunnanvaltuutetuista ovat heidän miehiään ja naisiaan.
Ulkoistamisen empiiriselle tutkimiselle on ominaista tarvittavan tilastoaineiston krooninen puute. Hankalinta on, ettei palvelun laadusta ole kunnollista tilastoaineistoa. Tämän vuoksi politiikan on vaikea perustua tutkimustuloksiin. Samansuuntaisia ongelmia aiheuttaa se, että ulkoistettu toiminta voi kypsyessään muuttaa luonnettaan. Näinhän on käynyt Ruotsin vapaakoulukokeilussa ja niin on käymässä monissa tukipalveluissa sen jälkeen, kun ulkoistamisen aikaansaama kunnan työntekijöiden palkkatason leikkausvaihe on ohi.
Tutkimuksellista orientaatiota ulkoistamiseen voi hakea alan teoreettisesta tutkimuksesta, jossa päähuomion kohteena on informaation epätäydellisyys. Perustulos tällaisesta lähestymistavasta on pääpiirteissään se, että yksityisen puolen ongelmat ovat suurimmillaan, kun epätäydellinen informaatio palvelun laadusta ja tarvittavien toimenpiteiden vaikea ennakoitavuus tekevät palvelusopimukset luonteeltaan epätäydellisiksi tai laatuun perustuvat asiakasvalinnat sattumanvaraisiksi. Mainittakoon, että suomalainen ulkoistamista ja yksityistämistä analysoiva selvitys- ja tutkimustoiminta ei ole juuri antanut painoa informaation epätäydellisyydelle. Kerrankin kun taloustieteen valtavirrasta olisi tutkimukselle suurta hyötyä, se on laiminlyöty. Niinpä informaation vajavaisuus esiintyy suomalaisissa ulkoistamistutkimuksissa lähinnä alaviitteissä, ei ongelmaa määrittävänä tekijänä.
1 USA:n aineistolla tehty tutkimus viittaa tähän. Tosin vanhusten palveluasumista analysoinut tutkimus (ks. Sinervo Timo ja Taimio Heikki (toim.) (2011): Ikäihmisten asumispalveluiden järjestäminen – Yksityisen ja kunnallisen tuotannon vertailua sekä kokemuksia kilpailuttamisesta, Palkansaajien tutkimuslaitoksen Raportteja 21 ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 9/2011) antaa taas tuloksen, jonka mukaan kunnallinen olisi halvin, mutta systemaattisia laatueroja ei olisi kunnan, yritysten tai järjestöjen tuottamien palvelujen välillä.
2 Laura Hartman (red.) (2011): Konkurrenssens konsekvenser, Vad händer med svensk välfärd? SNS Förlag.
3 Esimerkiksi USA:ssa julkisesti rahoitetut yksityiskoulut eivät saa valita oppilaita aikaisin ilmoittautuneiden joukosta, vaan arpomalla, jolloin oppilaiden sosiaalinen tausta muodostuu tasapainoisemmaksi kuin jonotuskäytännössä.