1. T&Y-lehti
2. Miten pandemia vaikutti Suomen ja Euroopan unionin talouteen?

Miten pandemia vaikutti Suomen ja Euroopan unionin talouteen?

Koronapandemian aiheuttama laskusuhdanne oli poikkeuksellinen. Sen vaikutusten ennustaminen oli vaikeaa. Suomen pelättiin taantuvan syvään lamaan. Toisin näyttäisi käyneen: talousennusteiden mukaan Suomen bruttokansantuote noussee kriisiä edeltävän tason yläpuolelle jo ensi vuonna. Valtio velkaantui, mutta kunnat ja sotu-rahastot pysyivät pinnalla. Pandemian vaikutuksen Euroopan unioniin voivat olla Suomea suuremmat. Koronakriisi ei välttämättä syvennä EU:n integraatiota, vaan se saattaa jäädä historiaan tapahtumana, joka rikkoi eurokriisin jälkeen luodun talouden ohjausjärjestelmän.

Koronapandemian keväällä 2020 aiheuttama maailmanlaajuinen tuotannon supistuminen poikkesi tavanomaisista laskusuhdanteista, koska supistuminen aiheutui suurelta osin taloudelliselle toiminnalle asetetuista rajoituksista. Uudentyyppisen kriisin vaikutuksia oli vaikea ennakoida, ja Suomessa useimmat talousennustajat odottivat pandemian aiheuttavan syvän taantuman. Pahimmat pelot eivät toteutuneet: viime vuonna Suomen kansantalous supistui vain 2,8 prosenttia, ja useimpien tänä vuonna julkistettujen talousennusteiden mukaan Suomen bruttokansantuote nousisi kriisiä edeltävän tason yläpuolelle jo ensi vuonna.

Miltei kaikki Euroopan Unionin maat reagoivat koronakriisiin voimakkaalla elvytyksellä. Euroopan komissio päätti maaliskuussa 2020 aktivoida vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen, joka sallii tilapäisen poikkeamisen julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutumisuralta. Toisin sanoen lauseke sallii nopeamman velkaantumisen kuin mitä vakaus- ja kasvusopimus normaalisti taantumassakaan sallisi. Suomessa valtion budjetin menokehysjärjestelmä poistettiin tilapäisesti käytöstä vuodeksi 2020, ja Suomen valtion velka kasvoi ennätyksellisestä tahtia.

Siinä missä valtion talous sukeltaa syvään, kuntasektori on monen peräkkäisen vuoden negatiivisen tuloksen jälkeen noussut pintaan ja tehnyt vuonna 2020 positiivisen tuloksen. Vuosi oli täysin poikkeuksellinen myös sotu-rahastoille, koska lakisääteistä sosiaalivakuutusta harjoittava sektori on viimeisten vuosikymmenien aikana ollut ainut ylijäämäinen julkisen talouden alasektori, mutta nyt myös sen maksutulot romahtivat samalla kun menot kasvoivat jyrkästi.

Niin yrityksille kuin työntekijöille tarjottiin kriisiapuna taloudellista tukea, ja yleisemmenkin elvyttävällä finanssipolitiikalla on harjoitettu aktiivista suhdannepolitiikkaa.

Muiden verrokkimaiden tapaan Suomen valtio otti koronakriisissä hyvin aktiivisen roolin kriisin taloudellisten seurausten hoitamisessa sekä elvyttävässä politiikassa. Sekä valtion poliittinen päätöksentekokoneisto että kolmikantainen sopiminen joutuivat stressitestiin. Niin yrityksille kuin työntekijöille tarjottiin kriisiapuna taloudellista tukea, ja yleisemmenkin elvyttävällä finanssipolitiikalla on harjoitettu aktiivista suhdannepolitiikkaa. Kansallisen elvytyksen lisäksi EU-elvytysvälineen avulla on tarkoitus tehdä pidemmän aikavälin investointeja vuosina 2021–2023 reilulla kahdella miljardilla eurolla, josta noin puolet kohdistetaan ilmastotoimiin ja neljännes digitalisaation edistämiseen. Osa rahasta käytetään tutkimus- ja kehitysinvestointeihin, työllisyystoimien rahoitukseen sekä sote-uudistuksen läpiviemiseen.

Valtio velkaantui muiden sektoreiden edestä

Valtio velanotto kasvoi koronakriisin seurauksena lähes 60 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Valtio tuki avokätisesti kuntia kasvattamalla valtionosuuksia sekä yhteisöveron jako-osuutta. Pohjaoletuksena oli se, että kansantalouden tuotanto putoaisi noin kuusi prosenttia vuonna 2020. Lisäksi valtio riensi apuun tukemaan sotu-rahastojen nopeasti kasvanutta päivärahahakemustulvaa. Valtio takasi lainoja ja antoi suoraa taloudellista tukea sosiaaliturvaa työttömille ja lomautetuille jakaville tahoille. Erityisesti työttömyyskassat ja Työllisyysrahasto, joka rahoittaa lomautusten ajalta päivärahat, joutuivat koville sekä anomusten käsittelyssä että päivärahojen rahoittamisessa ja maksatuksessa. Lisäksi valtio pääomitti ja antoi vientitakuita yksityisille suurille suomalaisille vientiyrityksille. Takuut ja vakaukset, joiden yhteissumma on jo 60 miljardia euroa, muodostavat erittäin suuren budjetin ulkopuolisen riskin. Vaikka valtio velkaantuikin ennennäkemättömällä tahdilla viime vuonna (lisälainaa jouduttiin ottamaan 17 miljardia euroa), luottoluokituksemme mahdollisti kuitenkin sen, että valtion lainanhoitokulut olivat 2020 pienemmät kuin 2019.

Hallitus joutui pohtimaan taipaleensa puolivälissä huhtikuun 2021 kehysriihessä myös tulevien vuosien meno- ja tulotasoa. Hallitus asetti itselleen kunnianhimoisen menokehyksen kautensa alussa, mutta koronakriisin vuoksi kehystaso ylitettiin sekä 2020 että 2021 poikkeuksellisen taloudellisen tilanteen vuoksi. Tosin menettely mainittiin jo hallitusohjelmassa, vaikka koronakriisistä ei tuolloin tiedetty vielä mitään. Menokatto tullaan ylittämään myös vuonna 2022 lähes miljardilla eurolla ja vuonna 2023 puolella miljardilla eurolla. Finanssipolitiikka tulee siten olemaan elvyttävää talouskasvun lähdettyä vauhdilla käyntiin koronakriisin jälkeisinä vuosina. Valtiontalouden tasapainoa tavoitellaan kuitenkin vuosikymmenen loppuun mennessä ja velkasuhteen taittaminen tavoitteen mukaan tapahtuisi viimeistään 2025.

Pidemmän aikavälin tavoitteena on kuroa umpeen väestön vanhenemisen tuottama kestävyysvaje. Tärkeimpiä keinoja tavoitteen saavuttamisessa on työllisyysasteen nostaminen, tuottavuuskehityksen tukeminen sekä julkisen palvelutuotannon tuottavuuden parantaminen sote- ja sotu-uudistusten avulla. Sote-uudistus on tarkoitus toimeenpanna 2023, jolloin myös maakuntatasoisten hyvinvointialueiden toiminta käynnistyy. Sote-sektorin rahoituksesta vastaa alkuvaiheessa yksin valtio, mutta hyvinvointialueiden verotusoikeutta ollaan selvittämässä. Näin verotusoikeus ja -toimivalta vastaisivat hyvinvointialueiden omaa vastuuta palveluiden rahoittamisessa ja resurssoinnissa.

Historiallisen hyvä tulos kunnille

Kokonaisuudessaan kuntasektori selviytyi vuoden 2020 kriisistä erinomaisen hyvin, koska valtio tuki kuntia runsaasti epidemian aiheuttamien lisävelvoitteiden hoitamisessa. Monet kunnat saivat taloutensa valtionosuuksien lisäysten tukemana kuntoon. Myös kuntien säästötoimet auttoivat kuntia saavuttamaan ylijäämää. Kunnat eivät myöskään joutuneet turvautumaan kunnallisverojen mittaviin korotuksiin koronavuoden jälkeen kahdesta syystä: verotulot kasvoivat ennustettua enemmän ja valtionavut tukivat kuntien lakisääteistä toimintaa toteutuneita menoja runsaammin. Kunnallisveron tuotto kasvoi siitä huolimatta, että työllisyys heikkeni. Kuntien yhteisövero-osuuden korotuksen vuoksi yhteisöveron tuotto ei romahtanut.

Vaikka kunnat keskimäärin pärjäsivät kriisivuonna hyvin, eroaa taloudellinen menestys kuntien kesken huomattavasti, sillä useissa kunnissa alijäämää on kertynyt jo aikaisempina vuosina hyvästä taloussuhdanteesta riippumatta. Kunnallisveroprosenttien kasvava jakauma heijastelee kuntien yhä eriytyvää tilannetta. Korkeimman (23,5 %) ja matalimman (16,5 %) veroprosentin erotus on 7 prosenttiyksikköä. Myös menopuolella kuntien toimet näyttäytyvät hyvin erilaisina. Monissa kunnissa työntekijöitä on lomautettu erityisesti varhaiskasvatus- ja koulutussektoreilla.

Vaikka kunnat keskimäärin pärjäsivät kriisivuonna hyvin, eroaa taloudellinen menestys kuntien kesken huomattavasti, sillä useissa kunnissa alijäämää on kertynyt jo aikaisempina vuosina hyvästä taloussuhdanteesta riippumatta.

Viime vuosina kunnat ovat olleet investoinneissaan hyvin odottavalla kannalla, koska sote-uudistusta on valmisteltu viimeisten kymmenen vuoden aikana siten, että tulevaisuudessa kuntien järjestämisvastuu väistyy ja sote-palvelut siirtyvät hallinnollisesti maakuntatasolle. Tosin kunnat ovat viimeisten vuosikymmenten aikana investoineet perusterveydenhuollon kiinteistö- ja rakennuskantaan. Aivan viime vuosina näitäkin investointeja on vähennetty huomattavasti. Sote-uudistus toimeenpannaan näillä näkymin jo vuonna 2023, minkä jälkeen kuntien tehtäväksi jää ensimmäisen ja toisen asteen koulutus sekä paikallistason työllisyys- ja elinkeinopolitiikka.

Kuntien tulevaan tulokertymään vaikuttaa talouden elpyminen. Yli puolet kuntien tulokertymästä on riippuvainen oman alueen taloudellisesta toimeliaisuudesta – se muodostuu suurelta osin veroista, mutta myös vuokra- ja myyntituloista.

Sosiaaliturvarahastoilla tulojen romahdus

Koronakriisi ravisutti myös sotu-rahastojen tasapainoa. Sekä työeläke- että työttömyysvakuutusjärjestelmän EMU-puskureita on jouduttu hyödyntämään työpaikkojen säilyttämiseksi sekä palkkatulojen kompensoinnissa. Puskurirahastot perustettiin Suomen liittyessä Euroopan talous- ja rahaliittoon vuonna 1997. Työeläke- ja työttömyysvakuutusjärjestelmään perustettujen rahastoihin kerättyjen varojen avulla on tarkoitus varautua talouden häiriöihin eli siten lieventää työeläke- ja työttömyysvakuutusmaksun vaihtelua suhdanteiden mukana.

Koronakriisin vakavuuden tultua ilmi työmarkkinajärjestöt valmistelivat keväällä maan hallitukselle esityksen, jolla työnantajien työeläkemaksuja alennettaisiin työllisyyden vaalimiseksi. Yksityisalojen työnantajien osuutta vakuutusmaksua alennettiin määräaikaisena toimenpiteenä 2,6 prosenttiyksiköllä vuonna 2020 toukokuun alusta vuoden loppuun. Elvytyksen mittaluokka on arvioiden mukaan noin 900 miljoonaa euroa. Samassa yhteydessä kuitenkin sovittiin, että alennuksen takia pienentynyt EMU-puskuri kartutetaan täysimääräisesti korottamalla työnantajan työeläkevakuutusmaksua vuosina 2022–2025. Sinänsä alkuvuoden uhkakuvista huolimatta eläkevakuutusyhtiöt pääsivät myös kriisivuonna sijoitustoiminnassaan hyviin tuloksiin. Siten rahastoiva järjestelmä piti pintansa myös viime vuonna.

Koronakriisi ravisutti myös sotu-rahastojen tasapainoa. Sekä työeläke- että työttömyysvakuutus­järjestelmän EMU-puskureita on jouduttu hyödyntämään työpaikkojen säilyttämiseksi sekä palkkatulojen kompensoinnissa.

Työttömyysvakuutusjärjestelmän rahoituspuskuria jouduttiin niin ikään purkamaan lomautusten rajun kasvun vuoksi. Työmarkkinajärjestöt sopivat lomautuksia koskevien neuvottelujen nopeuttamisesta yksityisen sektorin työsuhteissa viiteen päivään, kun ne lain mukaan ovat vähintään 14 päivää. Lomautukset laajennettiin koskemaan myös määräaikaisia työsopimuksia. Lomautettujen eduksi samalla poistettiin lomautuspäivärahojen omavastuupäivät. Myös yrittäjille annettiin mahdollisuus työttömyyspäivärahaan. Poikkeuksellisesti valtio osallistui päivärahojen rahoitukseen määräaikaisesti vuoden 2020 loppuun saakka rahoittamalla ansiopäivärahan peruspäivärahaa vastaavan osuuden. Valtio tukee myös työttömyyskassojen toimintaa noin 20 miljoonalla eurolla tänä vuonna.

Lakisääteisen sairausvakuutuksen päiväraha- ja hoitomaksutuloihin koronakriisillä on myös vaikutusta, joskaan ei kovin suurta, sillä verotettavista eläke- ja etuustuloista, joihin lomautus- ja työttömyysajan päivärahat kuuluvat, sairaanhoitomaksu maksetaan lähes prosenttiyksiköllä korotettuna. Työantajien maksamia vakuutusmaksuja jää lomautettujen ja irtisanottujen osalta kokonaan pois.

Euroopan unionin elvytyspaketti ajoittuu noususuhdanteeseen

Finanssipolitiikan virityksestä (elvyttävyydestä tai kiristävyydestä) kansallisellakin tasolla päätettäessä ongelmana on usein poliittisen päätöksenteon hitaus: noususuhdanteen aikaista kiristävää politiikkaa saatetaan jatkaa vielä talouden kääntyessä taantumaan, ja elvytystoimia jatketaan taantuman tai laman jo päätyttyä. Nämä ongelmat korostuvat, kun elvyttävää politiikkaa toteutetaan kansallisen tason sijasta päätöksentekokyvyltään heikossa Euroopan unionissa.

Euroopan unioni reagoi koronakriisiin 750 miljardin euron suuruisella Next Generation EU –ohjelmalla. Sitä nimitetään elpymisvälineeksi tai elvytyspaketiksi, mutta nimitys on harhaanjohtava, koska tämänhetkisten talousennusteiden mukaan ohjelman määrärahojen käyttö alkaa noususuhdanteen alkupuolella.

Elvytyspaketista noin 360 miljoonaa euroa olisi lainamuotoista tukea ja 390 miljoonaa suoraa tukea. Suurimman osan Next Generation EU -ohjelmasta muodostaa 672,5 miljardin euron suuruinen elpymis- ja palautumistukiväline [recovery and resilience facility, RRF]. Sen määrärahojen jako perustuu kansallisella tasolla laadittuihin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin. Tukivälineen määrärahoista vähintään 37 prosenttia on käytettävä ilmastoon liittyviä tavoitteita palveleviin investointeihin ja uudistuksiin ja 20 prosenttia digitalisaatioon.

Solidaarinen Euroopan unioni on Suomen etu

Euroopan unionin elvytyspaketista Suomessa käydyssä keskustelussa huomio on kiinnittynyt usein siihen, että Suomi on paketin nettomaksaja. Suomen maksuosuus paketin suorasta tuesta tulee olemaan noin 6,6 miljardia euroa. Suomen saanto ei ole vielä tiedossa, koska se määräytyy osin tulevasta talouskehityksestä, mutta valtiovarainministeriön arvion mukaan se jää kolmen miljardin alapuolelle (Valtiovarainministeriö 2021).

Paketin pitkälle ajanjaksolle jakaantuva kustannus on pieni verrattuna haittoihin, joita elvytyspaketin kariutumisesta tai sen toteuttamisesta ilman Suomea olisi aiheutunut vuonna 2020. Suomi on muusta Euroopan unionista riippuvainen pieni avotalous, ja kuten 1990-luvun suuri lama sekä vuoden 2008 finanssikriisin jälkeiset vuodet osoittavat, Suomeen kohdistuvat taloudelliset kriisit voivat olla eriaikaisia muiden Euroopan maiden suhdannevaihteluiden kanssa. Siksi solidaarinen, ilman omaa syytään vaikeuksiin ajautuneita jäsenmaitaan auttava Euroopan unioni on myös Suomen etu. Lisäksi ilmastonmuutoksen torjuntaa koskevien päätösten teko ja siihen käytettyjen määrärahojen jako federalistisella tasolla voi olla järkevää myös ilmastotoimiin liittyvien vapaamatkustajaongelmien vuoksi.

Euroopan unioni velkaantuu myös ilman elvytyspakettia

Euroopan unionin maat ovat velkaantuneet nopeasti sen jälkeen, kun Euroopan komissio poisti tilapäisesti käytöstä vakaus- ja kasvusopimuksen velkaantumiselle asettamat rajoitteet. Kuvio 1 esittää euroalueen maiden julkisen sektorin EDP-velan jakautumista EU:n seitsemän euromääräisesti eniten velkaantuneen maan kesken. Kuviossa 2 näkyy näiden maiden ja Suomen bruttokansantuotteeseen suhteutetun EDP-velan määrä vuosina 2019 ja 2020.

Kuviosta 2 havaitaan velkasuhteen kasvaneen olennaisesti sekä kussakin maassa että myös euroalueella ja Euroopan unionissa kokonaisuuksina tarkasteltuina. Kuvion 2 maista Alankomaat, Saksa ja Suomi ovat aiemmin profiloituneet tiukkaa budjettikuria kannattaviksi maiksi. Kriisin vuoksi myös Suomen ja Saksan velkasuhde on kasvanut noin kymmenellä prosenttiyksiköllä ja se ylittää 60 prosentin maksimiarvon olennaisesti. Alankomaiden velkasuhde on kasvanut maltillisemmin, (48,7 prosentista 54,5 prosenttiin), mutta sekin on nyt oleellisesti lähempänä vakaus- ja kasvusopimuksessa sallittua maksimia.

Euroopan komission tämänhetkisen arvion mukaan nopean velkaantumisen salliva yleinen poikkeuslauseke olisi voimassa vielä vuosina 2021–2022, ja sen voimassaolo päättyisi vasta vuonna 2023 (Euroopan komissio 2021). Euroopan unionin maiden ripeä velkaantuminen jatkunee ainakin vielä kuluvana vuonna koronakriisin pitkittymisen johdosta, ja vuonna 2023 poikkeuslausekkeen voimassaolon päättyessä yhä useampien Euroopan alueen maiden velkasuhde tulee olemaan huomattavasti vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisen 60 prosentin maksimin yläpuolella.

Tiivistääkö koronakriisi Euroopan unionin integraatiota?

Vuonna 2008 puhjennut finanssikriisi ja sitä seurannut eurokriisi tiivistivät Euroopan unionin ja euroalueen integraatiota, koska ne johtivat aiempaa vakaus- ja kasvusopimusta paljon yksityiskohtaisemman sääntelykehikon, eurooppalaisen ohjausjakson syntyyn. Myös elpymis- ja palautumistukiväline tiivistää integraatiota paisuttamalla eurooppalaisen ohjausjakson merkitystä, koska elpymis- ja palautumissuunnitelmia arvioidessaan Euroopan komissio käyttää kriteerinä myös sitä, missä määrin suunnitelmat auttavat vastaamaan EU:n talouden ohjausjakson puitteissa annetuissa maakohtaisissa suosituksissa yksilöityihin haasteisiin (Euroopan parlamentti ja neuvosto 2021).

Euroopan komissio hankkisi Next Generation EU -ohjelmaansa tarvittavat varat pitkäaikaisina luottoina. Järjestelyn, jossa Euroopan komissio ottaa pitkäaikaisia luottoja yksittäisten EU-maiden sijasta ja käyttää näin hankitut varat yksittäisille euromaille myönnettyyn tukeen, on pelätty muuttavan Euroopan unionin luonnetta, koska se muistuttaa eurobondien eli euroalueen maiden yhteisten velkakirjojen välityksellä toteutettua rahoitusta. Elvytyspaketin synnyttämän suoriin tukiin käytetyn yhteisvastuullisen velan määrä (390 miljardia euroa) on kuitenkin melko vähäinen Euroopan unionin yhteenlasketun julkisen sektorin velan määrään (vuoden 2020 lopussa vähän yli 12 biljoonaa euroa) verrattuna (vrt. Valtiovarainvaliokunta 2021).

Ohjausjärjestelmän säädöksiin on kohdistettu jo ennen koronakriisiä runsaasti aiheellista kritiikkiä. Jo ennen koronakriisiä Euroopan komission asettama Euroopan finanssipoliittinen komitea kritisoi EU:n nykyistä talouden ohjausjärjestelmää muun muassa monimutkaisuudesta ja siitä, ettei Euroopan komission roolia poliittisen harkinnan käyttäjänä ole riittävästi eroteltu sen toiminnasta taloudellisena asiantuntijana (European Fiscal Board 2019).

Koronakriisin puhjettua finanssipoliittinen komitea on esittänyt muun muassa talouden ohjausjärjestelmän säännöstön yksinkertaistamista, kasvua edistävien investointien erottelua muista julkisista menoista ohjausjärjestelmän säännöissä sekä unionitason finanssipoliittisen kapasiteetin luomista (European Fiscal Board 2020). Vaihtoehtoinen tie kehittää talouden ohjausjärjestelmää nykyistä toimivammaksi perustuisi euroalueiden velkajärjestelymekanismiin (vrt. esim. Bénassy-Quéré ym. 2018).

Ohjausjärjestelmään kohdistuva kritiikki tulee saamaan lisää painoarvoa kriisin jälkeisessä tilanteessa, jossa koronakriisin jälkeen 60 prosentin velkasuhteeseen palaaminen alkaa yhä useampien maiden kohdalla näyttää epärealistiselta tavoitteelta. Toisaalta on vaikea nähdä, miten riitaisat EU-maat voisivat päättää ohjausjärjestelmän dramaattisista uudistuksista.

Vaikka koronakriisi tiivistäneekin EU:n integraatiota lyhyellä tähtäimellä esimerkiksi siksi, että elvytyspaketin rahoitusmalli johtaa Euroopan unionin yhteisiä velkakirjoja muistuttavan rahoitusmallin syntyyn, pidemmällä tähtäimellä kriisin seuraukset voivat olla osin myös päinvastaisia. Integraatiota syventäneen tapahtuman sijasta koronakriisi saattaakin jäädä EU:n historiaan tapahtumana, jonka johdosta Euroopan unioniin eurokriisin jälkeen luotu talouden ohjausjärjestelmä hajosi ilman, että sille kyettiin löytämään toimivaa vaihtoehtoa

FT, VTT Ilkka Kiema työskentelee tutkimuskoordinaattorina ja ennustepäällikkönä Palkansaajien tutkimuslaitoksessa. Aiemmin hän on työskennellyt mm. Helsingin Yliopiston kansantaloustieteen laitoksella. Kiema edustaa Palkansaajien tutkimuslaitosta myös Suomen talouden tuottavuuden ja kilpailukyvyn kehitystä seuraavassa tuottavuuslautakunnassa.

Elina Pylkkänen
Alivaltiosihteeri
TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ
elina.pylkkanen at tem.fi

Elina Pylkkänen on koulutukseltaan taloustieteen tohtori. Hän on toiminut vuodesta 2018 alkaen Palkansaajien tutkimuslaitoksen johtajana. Tätä aiemmin hän on työskennellyt vuosina 2008–2018 valtiovarainministeriössä finanssineuvoksena. Sitä ennen hän on ollut vanhempana ekonomistina OECD:ssa Pariisissa ja vierailevana tutkijana Stanfordin yliopistossa. Lisäksi hän on työskennellyt Ruotsin valtiovarainministeriössä erityisasiantuntijana vuosina 2000–2007. Pylkkänen aloitti työ- ja elinkeinoministeriössä alivaltiosihteerinä 1.6.2021.