1. T&Y-lehti
2. Perhevapaamalli helpottaa perhevapaauudistuksen valmistelua

Perhevapaamalli helpottaa perhevapaauudistuksen valmistelua

Perhevapaille on monenlaista uudistamistarvetta, joista osa on keskenään ristiriitaisia. Joka tapauksessa uudistamistyö helpottuu, kun on malli, jonka avulla voidaan arvioida erilaisten uudistusten vaikutuksia. Tässä artikkelissa kuvataan tällaista mallia, miten se on rakennettu ja minkälaisia tuloksia sillä saadaan. Mallista esitetään isyysvapaan pidennystä ja lasten kotihoidon tuen leikkausta ja katsotaan, miten nämä vaikuttavat perhevapaiden käyttöön. Näiden tulosten avulla keskustelen mahdollisista politiikkasuosituksista perhevapaiden uudistamiseksi.

Perhevapaat ovat jo pitkään olleet aktiivisen keskustelun kohteena Suomessa. Eri ryhmillä on eri tarpeita niiden uudistamiselle. Monet ovat nostaneet esiin, että nykytilanteessa perhevapaiden käyttö ja lasten hoito eivät jakaudu tasaisesti sukupuolten välillä vaan kasautuvat naisten harteille. Lisäksi on nostettu esiin, että pitkien perhevapaiden vietto on haitallista naisten työurien tai palkkauksen kannalta.

Joka tapauksessa perhevapaiden käyttöä haluttaisiin joustavoittaa ja ottaa huomioon paremmin monimuotoiset perheet. Myös lapsille saattaisi olla parempi viettää ainakin osa päivästä varhaiskasvatuksessa, jossa voi esimerkiksi oppia lapsen kehityksen kannalta hyödyllisiä taitoja.

Näitä ajatuksia vastaan toisten mielestä nykyiset perhevapaat ovat ikään kuin saavutettu oikeus, ja niihin ei saa puuttua. Tätä ajatusta myös voimistaa uskomus, että pienten lasten olisi parempi olla kotona oman äidin hoidossa. Lisäksi kuvioon liittyy yhteiskunnallinen tarve tukea köyhiä lapsiperheitä.

Kun perhevapaiden uudistamiselle on näin vastakkaisia tavoitteita, ei ole ihme, että se on osoittautunut vaikeaksi. Perhevapaita ei oikeastaan ole valtakunnallisesti merkittävästi uudistettu sitten 1990-luvun. Esimerkiksi Sipilän hallitus (2015–2019) pyrki muuttamaan perhevapaita siinä onnistumatta, ja ainakin ennen koronakriisiä myös nykyinen Marinin hallitus asetti tavoitteeksi perhevapaiden uudistamisen, kuitenkaan esittämättä vielä ainakaan kovin rohkeita uudistuksia. Toisaalta monen viimeaikaisen hallituksen keskeisin tavoite on ollut parantaa työllisyyttä, ja muutenkin työn murroksen johdosta muutospaineet kasvavat.

Vastakkaiset tavoitteet ovat vaikeuttaneet perhevapaauudistusten toteuttamista.

Tutkimustulokset siitä, minkälainen ympäristö olisi parhaaksi esimerkiksi yksi vuotta täyttäneille lapsille, ovat lisääntyneet viime vuosina. Aiemmin Suomessa esimerkiksi psykologit toivat esiin tuloksiaan siitä, miten lapsen tunneälylle ja muulle kehitykselle olisi eduksi, jos oma äiti hoitaisi lasta mahdollisimman pitkään kotona. Toisaalta kasvatustieteilijät esittävät, että jo pienille lapsille on hyötyä varhaiskasvatuksesta, koska siellä sosiaalisessa ympäristössä lapsi oppii uusia taitoja ja tämä oppiminen on erityisen nopeaa aloitettaessa mahdollisimman varhain.

Uudet tulokset eivät ota näihin teorioihin kantaa vaan katsovat empiirisesti, miten lasten myöhemmät mittarit kehittyvät, kun heitä esimerkiksi politiikkamuutoksen seurauksena hoidetaan eri lailla kuin aiemmin. Näissä tutkimuksissa on onnistuttu eristämään varhaiskasvatuksen vaikutus muista lasten kehitykseen vaikuttavista tekijöistä. Erityisesti pohjoismaisessa ja saksalaisessa laadukkaan varhaiskasvatuksen ympäristössä lapsille on tämän tutkimuskirjallisuuden tulosten mukaan hyötyä oppimisen ja myöhemmän työuran kannalta varhaiskasvatukseen osallistumisesta jo yksivuotiaana, sitä suuremmassa määrin mitä huonommista perheoloista lapsi tulee (ks. esim. kirjallisuuskatsaus julkaisussa Karila ym. 2017 sekä Kosonen ja Huttunen 2018).

Koska perhevapaauudistukset ovat todennäköisesti pöydällä jatkossakin, olisi hyödyllistä jos erilaisten ehdotettujen uudistusten vaikutuksia voisi laskea helpommin ja läpinäkyvämmin. Tähän tarpeeseen Palkansaajien tutkimuslaitoksen tutkijat ovat kehittäneet mallin perhevapaiden vaikutusten laskemiseen osana Valtioneuvoston tutkimustoiminnan TEAS- hanketta (Carnicelli ym. 2020). Allekirjoittaja on ollut tässä hankkeessa mukana sen vetäjänä.

”Palkansaajien tutkimuslaitoksen tutkijat ovat kehittäneet mallin perhevapaiden vaikutusten laskemiseen.”

Tavoite hankkeessa on ollut tuottaa malli, jolla politiikkaa valmistelevat tahot voivat itse laskea eri politiikkavaihtoehtojen vaikutuksia perhevapaiden käyttöön. Luotu malli toteuttaa tämän tavoitteen hyvin. Tässä artikkelissa kuvailen tätä mallia ja joitakin sen tuottamia laskelmia sekä niiden pohjalta omia politiikkasuosituksia perhevapaiden uudistamiseksi.

Tavoite mallissa on etukäteen arvioida, mitä perhevapaiden muutoksen seurauksena voisi tapahtua niiden käytölle. Kyseinen malli on, niin kuin kaikki mallit, aina vain etukäteisarvio. Mallin tuottamat laskelmat ovat epävarmempia kuin jälkikäteisarviot, joissa aineistosta havaitaan, miten perhevapaiden käyttö muuttui. Jälkikäteisarvioiden haaste on, että ne voivat arvioida vain jo tapahtuneen muutoksen vaikutuksia.

Koska PT:n mallin suunnittelussa on otettu huomioon parhaat aiemmat empiiriset tulokset siitä, miten herkästi ihmiset reagoisivat erisuuruisiin perhevapaamuutoksiin ja miten nykytilassa perhevapaita käytetään, sekä pitkä perinne näiden päätösten mallintamisessa, tuottaa se lopputuloksena hyvän etukäteisarvion. Tällaisen käyttäytymisvaikutusarviot sisältävän mallin etuna on, että malliin voi syöttää suuren määrän erilaisia skenaarioita perhevapaiden muutoksista ja myös muutella parametrejä, jotka kuvaavat herkkyyttä reagoida tukien muutoksiin, ja aina malli laskee sen, kuinka perhevapaiden käyttö muuttuisi.

Tämä arvio on käytössä politiikan valmisteluun etukäteen, ennen kuin työläitä politiikkamuutoksia on tehty. Siten tällainen etukäteisarvio on hyödyllinen juuri valmistelussa. Mallin tuottama etukäteisarvio onkin hyvä lisä työkalupakkiin, ja se täydentää luotettavia mutta kirjoltaan suppeita jälkikäteisarvioita.

Seuraavaksi kuvataan aiempien empiiristen tutkimusten muodostama tietopohja, johon mallin rakenne nojaa, sekä mallin rakenne ja sillä tehtyjä politiikkamuutosten vaikutusarvioita.

PT:n perhevapaamallin tietopohja ja rakenne

Taloustieteen piirissä on tutkittu empiirisesti paljonkin, miten erilaiset verot ja tuet vaikuttavat niiden kohteiden käyttäytymiseen. Yleisesti on löydettyniiden ohjaavan ihmisten käyttäytymistä niin, että jos esimerkiksi työhön osallistumisesta jää suuremman veron takia vähemmän käytettävissä olevaa tuloa, harvempi osallistuu töihin. Tässä mielessä hyvin laaja tutkimuskirjallisuus antaa tukea taloustieteen malleille, joissa ihmiset vertailevat eri toiminnoista saatavaa hyötyä ja valitsevat sen vaihtoehdon, joka tuottaa suurinta hyötyä.

Taloustieteen malleissa ei kuitenkaan oleteta, että ihmisten hyöty muodostuisi pelkästään eri toiminnoista saatavasta rahasta. Sen sijaan ajatellaan, että lasten hoitaminen kotona voi tuottaa vanhemmille rahasta riippumatonta hyötyä tai työn teko ja siihen menevä vaiva voivat tuottaa haittaa. Sen tähden keskeinen empiirinen kysymys on, kuinka paljon ihmiset painottavat päätöksissään tuloja ja menoja, kuten perhevapaalla saadun tuen suuruutta, ja kuinka paljon muita hyötyyn vaikuttavia seikkoja.

Tukien ja verojen ihmisten käyttäytymiseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen suuruudesta on ollut ajan saatossa tieteellistä debattia. Mikroekonometristen tutkimusten piirissä, jossa on laadukkailla menetelmillä pystytty erottamaan juuri tuen vaikutus muista käyttäytymiseen vaikuttavista tekijöistä, on kuitenkin parina viime vuosikymmenenä löytynyt jonkinlainen konsensus. Sen mukaan taloudellisilla kannusteilla, kuten esimerkiksi tuloveroilla, on havaittava, mutta suhteellisen pieni vaikutus työväestön tekemään työmäärään keskimäärin.

Suomessa on todettu lasten kotihoidon tuen muutosten vaikuttavan työn tarjontaan vastaavaa tuloveron muutosta selvästi enemmän.

Kokoluokka on sellainen, että jos tuloverot muuttuisivat 10 prosenttia (suhteellisen iso muutos), niin työnteko voisi reagoida 0,5–2 prosenttia. Sen sijaan osaryhmissä ohjausvaikutus voi olla suurempi. Erityisesti perhevapaiden rahallisen tuen vaikutuksen perhevapaiden käyttöön on havaittu olevan suurempi. Esimerkiksi Suomen lasten kotihoidon tuesta on havaittu, että 10 prosentin muutos tuessa voi vaikuttaa jopa 8 prosenttia äitien työn tarjontaan ja kääntöpuolena kotihoidon tuen käyttöön (Kosonen 2014).

Uusi perhevapaamalli sisältää samankaltaisen käyttäytymissäännön kuin muissakin vastaavissa tutkimuksissa aiemmin, joissa tukien määrällä ja kestolla on vaikutus siihen, käyttääkö vanhempi perhevapaita vai palaako hän töihin. Ohjausvaikutuksen suuruutta voi mallissa muuttaa sen sisältämien parametrien avulla. Lisäksi malliin on muodostettu dynaaminen rakenne, jossa vanhemmat tarkastelevat joka kuukausi päätöstä olla joko perhevapaalla tai palata töihin.

Mallissa oletetaan, että heti lapsen synnyttyä tarve lapsen hoitamiseen kotona on suurin, ja se laskee lapsen vanhetessa. Tämän oletuksen takia suuri osa vanhemmista on lapsen synnyttyä perhevapaalla, ja se osuus laskee tasaisesti yli ajan. Tämä oletus saa tukea empiriasta, sillä myös todellisuudessa keskimääräinen perhevapaiden käyttöprofiili on tällainen.

”Mallissa oletetaan, että heti lapsen synnyttyä tarve lapsen hoitamiseen kotona on suurin, ja se laskee lapsen vanhetessa.”

Lisäksi hieman teknisemmin malli olettaa aiempaa kirjallisuutta seuraten, että työhön mentäessä täytyy maksaa kiinteä kustannus, esimerkiksi päivähoitomaksu ja työmatkavaiva. Edelleen mallissa oletetaan rajoitteena, että vanhempi ei voi palata töihin joka kuukausi. Nämä oletukset voidaan motivoida esimerkiksi varhaiskasvatuspaikkojen maksuilla ja rajoitetulla saatavuudella oman kodin tai työpaikan läheisyydessä.

Malliin syötetään tilastoista työnteosta saatavat keskimääräiset ansiot, joihin vaikuttavat verot ja tulonsiirrot kuten perhevapaat. Näissä on hyödynnetty mikrosimulointimalli SISUa, joka sisältää nykymuotoiset tuet ja verot ja jossa niiden muutoksen vaikutusta käytettävissä oleviin tuloihin voi simuloida. Perhevapaamalliin voi siis syöttää erisuuruisia ja eripituisia perhevapaita kohdentuen eri tavoin eri vanhemmille, ja malli laskee, kuinka moni jatkaa perhevapaiden käyttöä jokaista lapsen ikäkuukautta kohden aina siihen saakka, kun lapsi täyttää kolme vuotta, jolloin nykyiset perhevapaat loppuvat.

Kuvio 1 esittää mallin perusuraa äideille, joka on kalibroitu eli parametrit on sovitettu niin, että perusura vastaa aineistoista havaittua vapaiden käyttöä nykyisillä perhevapaiden säännöillä. Sinisen käyrän korkeus kuvaa jokaisen lapsen ikäkuukauden kohdalla sitä, kuinka moni äideistä ei käytä perhevapaita, ja he ovat oletettavasti siirtyneet töihin.

Kuvio 1 sisältää myös Kelan aineistoista lasketun empiirisen perhevapaiden käyttöprofiilin lapsen iän mukaan. Lisäksi kuviossa esitetään harmaalla, kuinka suuri osa äideistä saa seuraavan lapsen nykyisen lapsen iän mukaan. Nämä yhdistämällä saadaan kuvion neljännen käyrän mukainen ura, joka kuvaa sitä, kuinka moni on lopettanut perhevapaiden käytön joko seuraavan lapsen syntymän tai oletettavasti töihin paluun johdosta.

Kuviosta havaitaan, että vanhempainrahakauden käyttävät kokonaan melkein kaikki äidit, ja yli 80 prosenttia äideistä käyttää kotihoidon tukea ainakin muutaman kuukauden verran. Kun lapsi täyttää 36 kuukautta ja kotihoidon tuki on loppumaisillaan, noin 10 prosenttia äideistä käyttää enää kotihoidon tukea. Valtaosa, noin 60 prosenttia heistä on palannut jo tätä ennen töihin, ja hieman alle 30 prosenttia on saanut seuraavan lapsen. Kuviosta nähdään myös, että aineistoon kalibroitu mallin perusura seuraa varsin hyvin aineiston osallistumisprofiilia keskimääräisesti.

Kuvio 2 näyttää mallin perusuran toisille vanhemmille eli useimmiten isille. Pylväiden korkeudet kuvaavat, kuinka moni käyttää vaaka-akselin ilmoittaman määrän vapaita. Isille on nykymuodossaan kaksi perhevapaata, joista ensimmäinen osa on kolme viikkoa ja toisen osan voi käyttää myöhemmin. Yhteensä vapaita on mahdollista käyttää kaksi kuukautta. Kuviossa aineiston mukaiset vapaiden käytöt kuvataan sinisellä ja mallin perusuran mukaiset punaisella.

Aineistossa 26 prosenttia isistä ei hyödynnä isyysvapaita lainkaan, 33 prosenttia käyttää enintään ensimmäiset kolme viikkoa ja 28 prosenttia hyödyntää suunnilleen enimmäismääräisen kaksi kuukautta tuettua isyysvapaata, loppujen 16 prosentin ollessa jossain siinä välissä. Malli kalibroituu myös näihin havaintoihin kohtuullisen hyvin, mikä ilmenee siitä, että jokaisen vapaan pituuden kohdalla punainen ja sininen pylväs ovat suunnilleen yhtä korkeita.

Mallilla laskettuja politiikkamuutosten vaikutuksia

Seuraavaksi esitetään muutama vaihtoehto siitä, miten mallin mukaan perhevapaiden käyttö muuttuisi, jos perhevapaiden tukien tasoa tai kestoa muutettaisiin.

Mallissa nykyisten isyysvapaiden pidennyksen keston tuplaaminen neljään kuukauteen ei lisäisi niiden käyttöä kovin paljon.

Kuviossa 3 kuvaillaan, miten nykyisten isyysvapaiden pidennyksen keston tuplaaminen neljään kuukauteen vaikuttaisi niiden käyttöön mallin laskelmissa. Kyseinen pidennys olisi samankaltainen kuin Marinin hallituksen esille tuoma mahdollinen perhevapaauudistus ajatellen, että isät käyttäisivät uudet lisäkuukaudet. Kuviosta huomataan, että isät käyttäisivät vapaita enemmän, mutta lisäys ei ole kovin suuri. Mallin laskelmissa suurin osa isistä, melkein kolme neljäsosaa, jotka eivät käytä enimmäismäärää vapaista tälläkään hetkellä, eivät tällaisen uudistuksen myötä lisäisi vapaidensa käyttöä. Tämä on varsin ymmärrettävä piirre mallissa.

Lisäksi sellaisistakin isistä, jotka lisäisivät vapaiden käyttöä, eivät kaikki lisäisi sitä täydellä kahdella lisäkuukaudella. Tämä on myös uskottava tulos, koska nykyisilläkin vapailla on isiä, jotka käyttävät vapaita jossakin ensimmäisen osan kolmen viikon ja täyden kahden kuukauden välissä, kuten sininen pylväs ”alle 2 kk” kohdalla osoittaa.

”Lasten kotihoidon tuen poistaminen kokonaan vähentäisi äitien perhevapaiden käyttöä valtavasti.”

Seuraavaksi kuviossa 4 tarkastellaan äitien perhevapaiden käyttöä simulaatiossa, jossa muuten nykyiset vapaat säilytetään, mutta lasten kotihoidon tuki poistetaan. Kuviossa paksulla katkoviivalla kuvataan perusuraa, joka on lähellä nykyistä perhevapailta töihin siirtymisen uraa. Paksulla sinisellä yhtenäisellä viivalla kuvataan tätä samaa perhevapailta töihin siirtymistä silloin, kun kotihoidon tuki on poistettu. Näiden käyrien erotuksena saadaan kotihoidon tuen poiston käyttäytymisvaikutus. Muut käyrät liittyvät lasten syntyvyyteen, johon mallissa perhevapaiden muutokset eivät vaikuta, ja syntyvyyden ja työelämään siirtymisen yhteisvaikutukseen perhevapailta poistumiseen.

Kuviosta 4 selviää jo silmämääräisen arvion perusteella, että lasten kotihoidon tuen poistaminen kokonaan vähentäisi äitien perhevapaiden käyttöä valtavasti. Yhteensä noin viidesosa äideistä vähentäisi kotihoidon tuen kuukausiaan ja siirtyisi nopeammin töihin. Kokonaisvaikutukselle on myös merkittävää, että mallissa vaikutus on suuri jo 10 kuukauden ikäisten lasten äitien kohdalla, jolloin he ehtivät olla töissä paljon pidempään kuin perusuralla. Joidenkin kohdalla perhevapaiden käytön muutos on täydet 26 kuukautta.

Loppupäätelmiä

Perhevapaiden uudistamistarpeet lähtevät erilaisista tavoitteista, kuten sukupuolten tasa-arvo, (etenkin äitien) työllisyys, lasten kasvatus parhaalla tavalla ja lapsiperheiden köyhyyden estäminen. Osa tavoitteista on ristiriitaisia keskenään, mutta kun tavoitteet saadaan päätettyä ja priorisoitua, pitäisi vielä tietää, miten tavoitteisiin päästään. Tässä perhevapaiden laskennallinen malli on arvokas. Sen avulla voidaan arvioida, miten erilaiset uudistukset vaikuttaisivat perhevapaiden käyttöön.

Otetaan esimerkiksi sukupuolten välinen tasa-arvo. Tällöin tavoite olisi saada perhevapaiden käytöstä tasa-arvoisempaa kuin nykyään, jolloin äitien harteille kasautuu valtaosa perhevapaista. Vaihtoehtoina on lisätä toiselle vanhemmalle suunnattua vapaata tai vähentää vapaata äideiltä. Tässä artikkelissa esitettiin kaksi tällaista laskelmaa. Huomattiin, että näissä kummassakin perhevapaiden käyttö olisi tasa-arvoisempaa kuin nykyään. Kuitenkin toiselle vanhemmalle suunnatun vapaan pidentäminen vaikuttaisi perhevapaiden käyttöön ja siten sukupuolten tasa-arvoon hyvin vaatimattomasti suhteessa kotihoidon tuen leikkaamiseen.

VNK-raportissa esitettiin myös skenaarioita, joissa isille vapaata lisätään huomattavasti enemmän, mutta tämä ei muuta tästä saatavaa kvalitatiivista johtopäätöstä. Se on se, että koska nykyisin eniten sukupuolten välistä tasa-arvoa aiheuttaa se, että vanhemmista melkein yksinomaan äidit käyttävät kotihoidon tukea ja käyttävät sitä keskimäärin pitkään, tehokkain keino sukupuolten tasa-arvon lisäämiseksi on lasten kotihoidon tuen voimakas vähentäminen nykymuodostaan.

Toki lasten kotihoidon tuen poistaminen lisäisi myös äitien työllisyyttä ja nostaisi lasten varhaiskasvatukseen osallistumista. Toisaalta joidenkin lapsiperheiden köyhyys voisi lisääntyä ja tapauskohtaisesti joidenkin olisi tarve hoitaa lapsiaan muita pidempään kotona.

Järkevä perhevapaiden kokonaisuudistus pyrkisikin varmistamaan, että se saavuttaa suurimman prioriteetin vaikutuksen ja minimoi muut haittavaikutukset. Siten esimerkiksi lasten kotihoidon tuen poiston voisi tasapainottaa vanhempainrahakauden pidentämisellä, ja lapsiperheiden köyhyyden voisi taklata jollakin uudenlaisella tuloihin sidotulla lapsiavustuksella, joka olisi siis veronalainen tuki myös esimerkiksi silloin, kun vanhemmat ovat pienipalkkaisessa työssä.

PT:n mallilla ei vastata siihen, minkälaisia tavoitteita uudistukselle pitäisi asettaa, mutta se on hyödyllinen apuväline erilaisten perhevapaauudistuksen osien vaikutusten arvioinnissa. Näiden hyödyllisten arvioiden lisäksi tarvitaan kuitenkin myös muita asiantuntija-arvioita erilaisten uudistusten mahdollisista vaikutuksista ja hyödyllisyydestä.