Yritystuet ovat tutkijoiden mielestä yleensä haitallisia, mutta silti niistä ei päästä eroon. Miksi?
Yritystuet vääristävät kilpailua ja hidastavat talouden uudistumista. Niiden suurimmat saajat ovat kuitenkin tärkeitä työnantajia ja tehokkaita lobbaajia, joiden pelätään tukien hiipuessa siirtävän investointinsa muualle. Tukien karsiminen on osoittautunut mahdottomaksi tehtäväksi.
EI KANNATA IHMETELLÄ, MIKSI yritystukien karsiminen on vaikeaa. Jo pieni soittokierros asiaan perehtyneille paljastaa, miten voimakkaasti eri tahojen yritystukinäkemykset poikkeavat toisistaan.
Mitä esimerkiksi Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen (Etla) tutkimusjohtaja Heli Koski tekisi yritystuille, jos hänellä olisi valta päättää?
”Vetäisin varmaan kaikki tuet lähtökohtaisesti nollaan lukuun ottamatta vain hyvin perusteltuja tutkimus- ja kehitystukia”, sanoo Koski.
Johtava asiantuntija Paavali Kukkonen Elinkeinoelämän keskusliitosta (EK) on paljon varovaisempi.
”Ehkä tukien karsimisen vaikeus kertoo siitä, että vaikka joitakin yritystukia voi arvostella, niillä kuitenkin on joku funktio ja tehtävä, miksi niitä on vaikea jättää pois”, hän pohtii.
Esimerkiksi tärkeimmissä kilpailijamaissa Saksassa ja Ranskassa halutaan lisää tukia, ei vähentää niitä.
Metsäteollisuusyhtiöt ovat suurten tuensaajien joukossa. Johtaja Jyrki Peisa Metsäteollisuus ry:stä ei ymmärrä Suomessa käytävää yritystukikeskustelua.
”Esimerkiksi tärkeimmissä kilpailijamaissa Saksassa ja Ranskassa halutaan lisää tukia, ei vähentää niitä. Suomi on täysin vastavirtaan Eurooppa-skeneä”, sanoo Peisa.
YRITYSTUKIEN SUURIN ONGELMA on se, että ne vääristävät kilpailua. Tukien ansiosta markkinoilla voi pärjätä yritys, jolla ei olisi siihen omin voimin edellytyksiä. Näin tuet saattavat syödä tehokkaampien ja kekseliäämpien yritysten toimintaedellytyksiä ja hidastaa koko kansantalouden uudistumista.
Lisäksi Suomen julkista taloutta kurittaa vakava kestävyysvaje. Voi ajatella, että vaikka yritystuesta ei edes olisi suoranaista haittaa, valtio voisi käyttää saman rahan johonkin kipeämmin rahoitusta kaipaavaan kohteeseen.
Jos kansan enemmistö saisi päättää, yritystukia saisi ilomielin karsia.
Kunnallisalan kehittämissäätiön kyselytutkimuksessa vuonna 2023 tukien karsimisen hyväksyi sopeutuskeinoksi kolme viidesosaa vastaajista. Kaikkia muita ehdotettuja sopeutuskeinoja, kuten eläkeleikkauksia, lainanoton lisäämistä ja julkisten hyvinvointipalveluiden karsimista, enemmistö sen sijaan vastusti.
Samassa rintamassa seisoo myös taloustieteilijöiden enemmistö.
Ekonomistikone-sivuston kyselyyn vuonna 2018 vastanneista 53:sta suomalaisesta taloustieteilijästä 85 prosenttia oli sitä mieltä, että yritystukia olisi syytä ryhtyä leikkaamaan ”kunnianhimoisesti”. Suomi ei kuitenkaan tee yritystukilinjauksia kansanäänestyksellä eikä umpiossa. Geopolitiikka kietoutuu yritystukipolitiikkaankin.
Eurooppa yrittää rimpuilla eroon energia-, raaka-aine- ja muista Venäjä- ja Kiina-riippuvuuksistaan, ja samalla eurooppalainen tuotanto pitäisi saada kilpailukykyiseksi Yhdysvaltain ja Kiinan rinnalle.
Euroopan unionille on syntynyt vaikea dilemma: onko EU:n parempi kasvattaa globaalia kilpailukykyään luomalla valtiontukikilpailua julkisen vallan määrittelemillä painopistealueilla vai olisiko parempi edistää aitoa sisämarkkinakilpailua ilman vääristäviä tukia?
Unionin löysä yritystukipolitiikka voi johtaa EU-maiden keskinäiseen tukikilpailuun, missä esimerkiksi Suomi ei voi menestyä suurempien unionimaiden rinnalla.
Asiaa pohti muun muassa työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä vuosina 2019–2024 toiminut riippumaton asiantuntijoista koostunut yritystukien tutkimusjaosto. Se katsoi vuoden 2023 raportissaan, että rakenteellisesti ja pitkällä tähtäimellä aito ilman tukia tapahtuva kilpailu on etenkin Suomen, mutta samalla myös Euroopan kokonaisedun mukaista.
KYLMÄT REALITEETIT ovat kuitenkin vain kasvattaneet Euroopan painetta lisätä yritystukia.
Lisäyksiin ovat ajaneet muun muassa yrityksiä kurittanut koronapandemia ja keskeisten kilpailijoiden, Kiinan ja Yhdysvaltojen, rakentamat mittavat elvytys- ja tukiohjelmat.
Esimerkiksi Yhdysvaltain massiivinen IRA-tukipaketti suosii kotimaista vihreän siirtymän alojen tuotantoa ja vaikeuttaa alan Yhdysvaltain-vientiä harjoittavien eurooppalaisten yhtiöiden toimintaa.
EU yrittää yritystukia kasvattamalla lisätä autonomiaansa ja vähentää riippuvuuttaan Kiinasta ja Venäjästä. Samalla se yrittää turvata kriittisiä tuotantoketjuja ja raaka-aineiden ja komponenttien saatavuutta.
Unioni myös haluaa nopeuttaa vihreää siirtymää ja saada nopeasti aikaan toimia ilmastonmuutokseen vastaamiseksi. Erityisesti Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa on korostanut tarvetta päästä irti fossiilisesta energiasta.
Tavoitteiden saavuttamiseksi EU on tilapäisesti joustavoittanut valtiontukisäännöksiä, joten jäsenmaiden tukimyllyt pyörivät edelleen vinhasti.
”Jos ajatellaan tuottavuutta ja kilpailukykyä, pitäisi lähteä siitä, että kestävä lopputulos saavutetaan kilpailtujen markkinoiden kautta. Kiire kuitenkin ylläpitää tukiasiaa”, sanoo Paavali Kukkonen.
Yritystukien tutkimusjaosto näki tukipolitiikan höllentämisessä riskejä, vaikka ymmärsikin perustelut.
”Vaikka lyhyellä tähtäimellä on vahvat perusteet valtiontukisääntöjen joustavoittamisen pidentämiseen, kynnys palata säännölliseen EU:n kilpailukyvyn edistämiseen aidon ja vääristymättömän sisämarkkinakilpailun kautta voi olla korkea”, totesi jaosto vuonna 2023.
4,1 MILJARDIA EUROA. Sen verran Suomessa myönnettiin vuonna 2023 suoria yritystukia. Luvussa ovat mukana niin sanotut palautuvat tuet kuten lainat ja takaukset, kaikki kansalliset tuet, EU-tuet sekä maa- ja metsätalouden artiklan 42 tuet. Myönnetystä tuesta suomalaista rahaa oli 2,7 miljardia euroa.
Jos tuet menevät heikomman tuottavuuden yrityksiin, siitähän on taloudelle haittaa eikä hyötyä.
Heli Koski arvioi, että Suomi on EU:n keskitasoa yritystukien antajana. Tukien merkittävä ongelma on ollut se, että suuri osa niistä on ollut säilyttäviä, ei uudistavia eli tuottavuutta edistäviä.
”Jos tuet menevät heikomman tuottavuuden yrityksiin, siitähän on taloudelle haittaa eikä hyötyä”, hän sanoo.
Kosken mielestä yritystukiviidakon karsiminen voitaisiin aloittaa säilyttävien tukien lopettamisella. Sen jälkeen pitäisi rauhassa pohtia, missä uudistavia tukia oikeasti tarvitaan ja miten ne saisi kohdennettua nykyistä tarkemmin. Koski olisi valmis säilyttämään myös osan vihreän siirtymän tuista.
Mutta olisiko oikein poistaa säilyttävä tuki, jos se tarkoittaisi esimerkiksi tehtaan lopettamista jo valmiiksi rakennemuutoksesta kärsivällä alueella? Heli Koski ei pidä yhteiskunnan kannalta pitkällä tähtäimellä järkevänä tekohengittää pitkään markkinoilla olleita ja heikosti tuottavia yhtiöitä, jotka eivät pysy pystyssä ilman tukiaisia.
Sen sijaan Koski osoittaisi tuet yritysten sijaan suoraan alueen asukkaille, vaikka tämäkään ei ole yksinkertaista.
”Taloustieteellisessä kirjallisuudessa on kuitenkin näyttöä inhimillisen pääoman kehittämisen ja koulutuksen positiivisista aluetaloudellisista vaikutuksista. Suorat tuet ihmisten koulutuksen ja osaamisen kehittämiseen voisivat täten tuottaa parempaa tulosta kuin tehottomien yritysten tukeminen”, Koski sanoo.
SUURIMPIEN YRITYSTUKIEN joukossa ovat kauppa-alusten työvoimakustannustuki eli niin sanottu varustamotuki sekä energiaintensiivisen teollisuuden sähköistämistuki.
Vuonna 2024 kaikkein suurimman varustamotukipotin sai Finnlines, 29 miljoonaa euroa. Sekä Viking Linen että Tallink Siljan tuki oli vajaat 20 miljoonaa.
Varustamotukea on ihmetellyt esimerkiksi matkailu- ja ravintola-alan etujärjestö Mara, joka pitää tukea kilpailua vääristävänä. Risteilylaivat kuljettavat myös rahtia, mutta käytännössä ne muistuttavat kelluvia matkailu- ja kauppakeskuksia. Tuesta suuri osa meneekin muulle henkilökunnalle kuin merenkulkumiehistölle.
Varustamotukea perustellaan huoltovarmuudella, sillä muutoin alusten uskotaan päätyvän ulkomaisten ja vähemmän vastuullisten maiden lipun alle.
Varustamotukea perustellaan huoltovarmuudella, sillä muutoin alusten uskotaan päätyvän ulkomaisten ja vähemmän vastuullisten maiden lipun alle. Kriisitilanteessa Suomen viranomaisilla on määräysvaltaa vain Suomen lipun alla kulkeviin aluksiin.
Heli Koski tosin kyseenalaistaa perustelun. Jos kriisitilanteessa esimerkiksi Venäjän sotalaivat ovat Itämerellä, voivatko siellä liikennöidä minkään maan alukset?
”En ole varma, onko huoltovarmuusargumentti pätevä. Ja vaikka olisikin, niin suurin osa varustamotuesta on tukea ravintola-alan henkilöstölle. Jos tuki halutaan säilyttää, sen pitäisi olla vain perusmerenkulun miehistölle.”
METSÄYHTIÖILLE ERITYISEN TÄRKEITÄ ovat määräaikaiset energiaintensiivisen teollisuuden laitoskohtaiset sähköistämistuet. Tuki korvaa teollisuudelle osan päästökaupan aiheuttamasta mahdollisesta sähkön hinnan noususta.
Sähköistämistuki otettiin käyttöön 2021. Se korvasi kymmenessä EU-maassa vuosina 2016–2020 käytössä olleen päästökaupan kompensaatiotuen, jota myönnettiin Suomessa yhteensä noin 275 miljoonaa euroa. Tukea maksetaan takautuvasti tarkasteluvuotta seuraavana vuonna, joten ensimmäiset tuet maksettiin vuonna 2022 vuoden 2021 tietojen perusteella. Viimeiset tuet maksetaan vuonna 2026.
Vuonna 2024 maksetut energiaintensiivisen teollisuuden sähköistämistuet
15 eniten tukea saanutta laitosta. Yhteensä tukea maksettiin 55 laitokselle.
Lähde: Energiavirasto.
Sähköistämistuen suurimpia saajia ovat olleet metsä- ja teräsyhtiöt. UPM:lle, Stora Ensolle ja Metsä Groupille tukea maksettiin vuonna 2023 yhteensä noin 56 miljoonaa euroa. Muut suuret sähköistämistuen saajat olivat Outokumpu, Boliden ja Kemira.
Suomessa sähkön hinta on merkittävästi halvempi kuin pääkilpailijamaissa. Metsäteollisuus kuitenkin vetoaa siihen, että tärkeimmillä kilpailijoilla on muita tukia, jotka kumoavat edullisen sähkön hyödyt suomalaisille yrityksille.
Sähköistämistuen on Suomessa tarkoitus olla osittain uudistava, sillä tuelle on erityisehto: yritysten on käytettävä puolet saamastaan tuesta päästövähennysten, energiatehokkuuden tai uusiutuvan energian käytön lisäämiseen.
Jyrki Peisa huomauttaa, että tämän erityisehdon lisäksi Suomi kompensoi vain 25 prosenttia päästökaupan sähkön hintaa nostavasta vaikutuksesta, kun tärkeimmät kilpailijamaat Saksa ja Ranska kompensoivat suurimman EU:n salliman määrän eli 75 prosenttia.
”Muut maat saavat tuen ilman tällaisia ehtoja”, sanoo Peisa.
Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT) tutkimusprofessori ja Tampereen yliopiston työelämäprofessori Marita Laukkanen huomauttaa, että tärkeistä kilpailijamaista esimerkiksi Ruotsi ei maksa sähköistämistukea lainkaan.
Laukkanen myös pitää Suomen sähköistämistuen käytölle asetettuja erityisehtoja osin näennäisinä. Laissa ei ole esimerkiksi tarkkaan määritelty, mitä seuraa, jos tuen edellyttämissä kehittämistoimissa ilmenee tukikauden päätyttyä puutteita.
”Ja vaikka laki edellyttää, että 50 prosenttia tuesta pitäisi käyttää päästövähennysten, energiatehokkuuden tai uusiutuvan energian käytön lisäämiseen, ei ole selvää, että tuella toteutetaan sellaisia kehittämistoimia, joita ei olisi toteutettu muutenkin – ainahan energiaintensiivisellä teollisuudella on kannustin parantaa energiatehokkuutta”, Laukkanen sanoo.
SUMMA, KANNAS, VOIKKAA, Kaipola, Veitsiluoto. Suomessa on jo suljettu useita kokonaisia paperitehtaita sekä lukuisia yksittäisiä metsäteollisuuden koneita kysynnän vähennyttyä. On myös ennakoitu, että erityisesti itärajan sellutehtaita voi sulkeutua muun muassa puunsaantiongelmien vuoksi.
Eivätkö tuet siis autakaan pitämään tehtaita pystyssä? Jyrki Peisa ei halua arvioida, mitä esimerkiksi sähköistämistuen poistaminen merkitsisi tuotantokapasiteetille.
”Metsäteollisuus ei uhkaile esimerkiksi kapasiteetin vähentämisellä, emmekä anna arvioita kapasiteetin kehityksestä jo kilpailuoikeudellisen lainsäädännönkään vuoksi. Olemme siitä hyvin tarkkoja.”
Suuryhtiöiden miljardiliikevaihtoon suhteutettuna Suomen mittakaavassa valtavat sähköistämistuet ovat pieniä rahoja, eikä niillä esimerkiksi rakenneta uusia metsäteollisuuden tuotantolaitoksia.
”Yksittäiselläkin tuella voi kuitenkin olla merkitystä siihen, mihin tuotanto sijoittuu. Jos tuki vähenee, Suomen metsäteollisuuden suhteellinen asema suhteessa tärkeimpiin kilpailijamaihin heikkenee”, Peisa sanoo.
HELI KOSKEN MUKAAN esimerkiksi metsäteollisuuden tukien lakkauttaminen yksin tuskin tarkoittaisi tehtaiden alasajoa, sillä Suomella on muitakin kilpailuetuja, kuten halpa sähkö. Ylipäätään näyttö tukien kilpailukykyvaikutuksista hänen mukaansa puuttuu.
”Tukien positiivisesta kilpailukykyvaikutuksesta puhutaan aina, mutta tutkimuksista sitä ei kuitenkaan näytä löytyvän. Se herättää kysymyksen, että miksi tukia sitten on.”
Sähköistämistuen olemattomasta kilpailukykyvaikutuksesta kertoi Etlassa nykyisin tutkijana työskentelevän taloustieteen tohtorin Maria Wangin Hankenille tekemä tutkimus, joka julkaistiin maaliskuussa 2024.
Wang ei tutkimuksessaan löytänyt selkeitä todisteita sähkökustannusten merkittävästä kasvusta Suomessa tukikauden aikana, ja lisäksi itse tukijärjestelmä näytti kärsineen tehottomuuksista. Tulokset eivät Wangin mukaan tukeneet väitettä, että tukiohjelmasta hyötyneet yritykset olisivat parantaneet kilpailukykyään merkittävästi.
”Ainoa havaittu vaikutus on, että tuetut laitokset lisäsivät sähkön hankintaansa, mikä ei itsessään johda kilpailukyvyn paranemiseen”, päätteli Wang.
VAIKKA YRITYSTUKIEN karsimistarpeesta on olemassa melko laaja konsensus, selkeä strategia niiden vähentämiseksi tai lopettamiseksi puuttuu.
”Visiot jäävät katteettomiksi, mikäli niitä ei ankkuroida selkeämmiksi tavoitteiksi, joiden toteutumista voidaan myös jälkikäteen seurata. Hallituksen strateginen tahtotila voisi välittyä yritystukien kehystä koskevan kirjauksen avulla”, totesi yritystukien tutkimusjaosto vuonna 2023.
Hallituksen tahtotilasta ei ollut kirjausta edellisillä hallituksilla, eikä sellaista ole nykyiselläkään. Sen sijaan jopa yritystukien tutkiminen näyttää osoittautuvan vaikeaksi: keväällä 2024 hallitus ilmoitti lakkauttavansa yritystukien tutkimusjaoston.
Asiantuntijoista koottu jaosto oli tuottanut poliittisille päätöksentekijöille tietoa yritystukijärjestelmän kehittymisestä sekä edistänyt tukien vaikuttavuuden arviointia ja tutkimuksen hyödyntämistä poliittisessa päätöksenteossa. Päätöstä perusteltiin säästöillä ja sillä, että yritystukia tutkitaan myös Etlassa ja VTT:ssä.
Jo aiemmin oli päätetty lakkauttaa valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta, jonka piirissä yritystukia myös oli tutkittu.
KAIKKIA YRITYSTUKIA tutkijat eivät pidä turhina. Siksi vuonna 2023 Suomessa voimaan tullut tutkimus- ja kehitystoiminnan rahoituslaki on saanut varsin myönteisen vastaanoton, vaikka se tarkoittaa käytännössä myös uusia yritystukia. Lain on määrä nostaa tutkimus- ja kehittämismenojen osuus bruttokansantuotteesta neljään prosenttiin vuoteen 2030 mennessä.
Käytännössä tutkimus- ja kehittämismenojen pysyvän lisäyksen pitäisi vuonna 2028 olla 230 miljoonaa euroa. Lopullinen lisäys riippuu yritysten lisäpanostuksesta.
Heli Koski pitää uudistusta tervetulleena.
”Tutkimus- ja kehitystukien osalta meillä on positiivista evidenssiä sekä Suomesta että maailmalta, että niillä on vaikuttavuutta”, hän sanoo.
Tutkimus- ja kehittämistukien kautta syntyvä tieto läikkyy myös yritysten ulkopuolelle ja hyödyttää näin laajemmin yhteiskuntaa. Kyseistä tietoa ei myöskään syntyisi ilman julkista tukea pelkillä markkinaehtoisilla kannustimilla.
Rahoituslain lopulliset tulokset riippuvat muun muassa siitä, miten laajasti ja millä eri toimialoilla tutkimiseen ja kehittämiseen ryhdytään. Yritystukien tutkimusjaosto moitti esimerkiksi palvelualoja ja metsäsektoria vaatimattomista panoksista tutkimukseen ja kehittämiseen.
Jyrki Peisa tosin sanoo, että Metsäteollisuus ry:n teettämän patenttiselvityksen mukaan suomalaiset toimijat tuottivat vuosina 2006–2020 patenttimäärällä arvioituna kiitettävästi metsäteollisuusalaan liittyviä innovaatioita. Kyse oli kuitenkin kaikista Suomen metsäteollisuusalan patenteista, ei vain metsäyhtiöiden patenteista.
Toisaalta metsäteollisuuden uudetkin tuotteet valmistetaan Peisan mukaan todennäköisesti jo olemassa olevissa tehtaissa, ja todennäköisesti uudetkin tuotteet ovat energiaintensiivisiä eli vaativat paljon sähköä.
”Siten ihan sama kysymyshän siellä tulee, kun yritykset pohtivat, että mihin maahan investoidaan. Suomen ei ainakaan pitäisi nostaa tuotantokustannuksia”, sanoo Peisa.
TOISTAISEKSI ON EPÄSELVÄÄ, onnistuuko uudistunut rahoituslaki siinä, missä aiemmat yritykset karsia ja uudistaa tukiaisviidakkoa ovat epäonnistuneet.
Epäonninen oli esimerkiksi Juha Sipilän (kesk.) hallituksen vuonna 2017 asettaman parlamentaarisen työryhmän yritys uudistaa yritystukia. Eduskunnan varapuhemiehenä tuolloin olleen Mauri Pekkarisen (kesk.) johtaman työryhmän työn lopputulos oli pannukakku, kun kaavailtu ehdotus kaatui näkemyseroihin.
”Ei löytynyt riittävää yhteistä näkemystä yritystukien karsimiseksi ja uudelleen suuntaamiseksi”, luonnehti Pekkarinen tilannetta Ylelle huhtikuussa 2018.
Poliitikoilla on myös henkilökohtaisia yritystukilempilapsia, joita he puolustavat. Long Play kertoi viime lokakuussa hevosurheilun saamista mojovista tuista. Vuosina 2020–2023 esimerkiksi Vermon ja Tampereen raviratayhtiöt olivat saaneet yhteensä peräti 40 miljoonan euron tuet.
Ravimies ja entinen poliitikko Timo Soini ei Long Playn haastattelussa peitellyt raadollista totuutta: hänen mukaansa hallituspuolueiden kansanedustajia pidetään tyytyväisinä antamalla heidän jakaa rahaa haluamiinsa kohteisiin.
Hevosalan tukiaisten säilyttämisessä on profiloitunut erityisesti maa- ja metsätalousministeri Sari Essayah (kd), jonka Long Play kertoi itsekin omistavan osuuden ravihevosesta.
”Hevostalouden osalta säästöjä pystyttiin kohtuullistamaan ja yhdessä alan kanssa etsitään kokonaisuuteen sellainen ratkaisu, jolla alan tulevaisuus ei vaarannu”, lausui Essayah tyytyväisenä syksyllä Suomen Hippoksen ja Suomenhevosliiton edustajille.
SUURILLA TUENSAAJILLA on usein paljon vaikutusvaltaa ja resursseja lobata omaa asiaansa päättäjille.
Lisäksi pienessä maassa piirit ovat pienet. Esimerkiksi yritystukipolitiikkaa suunnittelevan, toimeenpanevan ja arvioivan työ- ja elinkeinoministeriön nykyinen korkein viranhaltija eli kansliapäällikkö Timo Jaatinen oli aiemmin Metsäteollisuus ry:n toimitusjohtaja.
Usein asia esitetään niin, että eturyhmät tekevät päätöksenteon yritystukien karsimisesta mahdottomaksi. Mutta meillä on sen verran hyviä poliittisia päättäjiä, ettei kyse voi olla vain tästä.
Vaikuttavatko tällaiset sidonnaisuudet jollain tavalla tukipolitiikkaan? Ainakin sitä on hyvin vaikea todistaa.
”Usein asia esitetään niin, että eturyhmät tekevät päätöksenteon yritystukien karsimisesta mahdottomaksi. Mutta meillä on sen verran hyviä poliittisia päättäjiä, ettei kyse voi olla vain tästä. Kyse on enemmän siitä, että on joku syy, minkä takia poliittiset päättäjät ovat nähneet, ettei tiettyä tukea karsita”, Kukkonen sanoo.
”Soini kertoi [Long Playn haastattelussa] todellisen syyn, miksi tukia ei pystytä lakkauttamaan: edunsaajat taustalla ovat niin verkostoituneita, ettei verkostoja niin vain pureta, ja politiikan tekijät ovat siinä mukana”, sanoo Heli Koski.
