1. T&Y-lehti
2. TKI-investoinnit pysyvään kasvuun

TKI-investoinnit pysyvään kasvuun

Parlamentaarisella TKI-työryhmällä on kunnianhimoisia tavoitteita ja toimenpide-ehdotuksia Suomen tutkimus- ja kehittämispanoksen saamiseksi pitkäjänteiseen nousuun. Se pitäisi kaksinkertaistaa 2020-luvun aikana.

Tavoitteen toteutuminen edellyttää aktiivisia toimenpiteitä niin yrityksiltä, joiden osuus Suomen kokonaistutkimuspanoksesta on kaksi kolmasosaa, kuin kolmasosasta vastaavalta julkiselta sektorilta.

2010-luku oli Suomessa tutkimusvarojen leikkaamisen ja koko tutkimus- ja innovaatiopolitiikan alasajon aikaa. Halukkuus saattaa tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminta (TKI) uudelleen kasvu-uralle on nyt kuitenkin merkittävästi lisääntynyt.

Pääministeri Marinin hallituksen keväällä 2020 hyväksymä kansallinen tutkimuksen, kehittämisen ja innovaatioiden tiekartta muodostaa toimenpidekokonaisuuden TKI-toimintaympäristön kehittämiseksi.¹ Tiekartta luo suuntaviivat kestävään kasvuun ja hyvinvointiin sekä t&k-toiminnan määrän ja kunnianhimon nostoon. Tavoitteena on nostaa tutkimus- ja kehittämistoiminnan menojen osuus bruttokansantuotteesta 4 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä.

TKI-tavoitteen edistämiseksi hallitus perusti puoliväli- ja budjettiriihessä parlamentaarisen työryhmän. Työryhmä ehdottaa viime vuoden lopussa valmistuneessa loppuraportissaan TKI-rahoituslain säätämistä.² Lainvalmistelutyö on käynnistynyt ja uusi parlamentaarinen työryhmä tulee pohtimaan laajemmin tarkempaa t&k-rahoituksen suunnitelmaa.

Tässä artikkelissa erittelemme parlamentaarisen TKI-työryhmän mietinnön sisältöä, esitämme arvioita sen esittämistä keinoista sekä tavoitteen toteutumisen mahdollisuuksista sekä nostamme esiin joitakin asioita, jotka ovat mielestämme jääneet työryhmän työssä toistaiseksi liian vähälle huomiolle.

Määrällinen tilannekuva

Parlamentaarisen TKI-työryhmän kuva Suomen tutkimus- ja innovaatiotoiminnan tilasta perustuu suurelta osin Jyrki Ali-Yrkön ynnä muitten keväällä 2021 valmistuneeseen selvitykseen.³ Selvityksen mukaan Suomen tutkimus- ja kehittämisintensiteetti on finanssikriisin jälkeen laskenut selvästi. Vuodesta 2009 vuoteen 2019 Suomen tutkimus- ja kehittämistoiminnan menot suhteessa bruttokansantuotteeseen putosivat 3,7 prosentista 2,8 prosenttiin. Osuus laski Suomessa vuosina 2014–18 toiseksi eniten maailmassa. Menojaan pienensivät sekä yrityssektori että julkinen sektori.

Yritysten tutkimus- ja kehittämistoiminnan menot alkoivat jonkin verran kasvaa jo vuonna 2017. Kasvu ei kuitenkaan ole riittävää 4 prosentin tavoitteen saavuttamiseen vuoteen 2030 mennessä. Parlamentaarinen työryhmä toteaakin, että ”on uuden alun ja voimakkaan rytminmuutoksen aika suomalaisessa tutkimus- ja innovaatiopolitiikassa”. Ali-Yrkön ynnä muitten laskelmien mukaan 4 prosentin tavoitteen saavuttaminen edellyttää julkiselta sektorilta yli 150 miljoonan, kotimaisilta yrityksiltä noin 290 miljoonan sekä ulkomaisilta yrityksiltä ja muilta ulkomaisilta rahoittajilta 70 miljoonan euron vuosittaista kasvua Suomeen kohdistuvissa tutkimus- ja kehittämisinvestoinneissa.

Kuviossa 1 on esitetty eri sektoreiden nimellisten t&k-menojen kehitys vuosilta 2010–21. Yrityssektorin menojen reilu putoaminen 2010-luvun alkupuolella selittyy pitkälti Nokian matkapuhelinliiketoimintaan liittyneen t&k-toiminnan rajulla supistumisella. Tätä seikkaa työryhmä ei erityisesti tuo esiin. Ali-Yrkön ynnä muitten laskelmat osoittavat, että muiden yritysten yhteiset t&k-menot ovat pääsääntöisesti kasvaneet koko 2000-luvun vuosia 2009 ja 2013–15 lukuun ottamatta.

Kuvio 1. Suomen t&k-toiminnan menot suorittajasektoreittain 2010–2021

Palveluyritysten t&k-menot ovat kasvaneet jokseenkin tasaisesti vuoden 2010 vajaasta miljardista eurosta lähes kahteen miljardiin euroon vuona 2020. Kasvu on painottunut pieniin ja keskisuuriin yrityksiin (erityisesti 50–249 henkilöä työllistäviin yrityksiin), minkä seurauksena yritysten t&k-panoksen perinteinen keskittyminen suuriin yrityksiin on jonkin verran pienentynyt.⁴

Konkreettiset ehdotukset

Työryhmän ehdotusten lähtökohtana on laajapohjainen poliittinen sitoutuminen nostaa Suomen t&k-intensiteetti 4 prosenttiin bruttokansantuotteesta. Tähän pääsemiseksi työryhmä ehdottaa säädettäväksi t&k-rahoituslain, joka määrittää vuotuisten valtion t&k-menojen tason tavalla, joka johtaa tavoitteeseen ennustetun talouskehityksen vallitessa vuoteen 2030 mennessä. Raportissa ei anneta julkisen rahoituksen kasvulle täsmällistä vuosittaista euromäärää. Rahoituslaki olisi työryhmän mielestä tarkoituksenmukaista säätää siten, että se olisi voimassa 1.1.2023 lähtien. Valtiovarainministeriö on asettanut t&k-rahoituslakia valmistelevan työryhmän. Työryhmän toimikausi on 1.2.–30.9.2022.

Lain rinnalla laaditaan työryhmän linjaamia TKI-politiikan periaatteita noudattava lakisääteinen kehityskautta pidempi t&k-rahoituksen suunnitelma, joka vahvistaa sitoutumista ja täsmentää rahoituksen käyttöä. Tätä työtä varten ollaan asettamassa uusi parlamentaarinen työryhmä. Uuden työryhmän tehtävänä on laatia kehyskautta pidempi t&k-rahoituksen suunnitelma, toimia t&k-rahoituslain valmistelun seurantaryhmänä ja seurata kokonaisuudessaan työryhmän linjausten toimeenpanoa.

Tärkein talouskasvua ja tuottavuutta selittävä tekijä ovat innovaatiot.

Julkisen t&k-rahoituksen varsinainen kasvu alkaisi vuoden 2024 alusta. Tämän lisäksi joudutaan ratkaisemaan vuotta 2023 koskeva uhkaava pudotus julkisessa t&k-rahoituksessa, mikä johtuu muun muassa veikkausvoittovarojen vähenemisestä sekä EU:n elpymisrahaston rahoituksen määräaikaisuudesta.

Parlamentaarisen työryhmän esityksen mukaan hallituskausittain kukin hallitus toteuttaa omaa t&k-politiikkaansa rahoituslain ja -suunnitelman puitteissa. Esimerkiksi kukin hallitus päättää, miten t&k-menojen korotus rahoitetaan.

Valtion tutkimusmenojen kasvattamisen lisäksi työryhmä ehdottaa yritysten t&k-investointien lisäämisen kannustamiseksi pysyvän ja nykyistä laaja-alaisemman t&k-toiminnan verokannustimen käyttöönottoa täydentävänä osana kokonaisuutta erityisesti pieniä ja keskisuuria yrityksiä ajatellen. Työryhmä korostaa, että verokannustimen valmistelu tulee tehdä huolella ja sen taloudelliset vaikutukset arvioida tarkasti.

Työryhmän perustelut

Parlamentaarinen työryhmä toteaa, että tutkijayhteisöissä on laaja yksimielisyys siitä, että tärkein talouskasvua ja tuottavuutta selittävä tekijä ovat innovaatiot. Aghionin ja Howittin vuodelta 1992 peräisin olevaan artikkeliin⁵ viitaten työryhmä siirtyy innovaatioista tutkimus- ja kehittämistoimintaan. Siinä puolestaan on kyse investoimisesta uuteen tietoon, osaamiseen ja teknologian kehittämiseen sekä siitä, että tuotannontekijöitä osaavasti hyödyntämällä vahvistetaan talouden myönteistä kehitystä, elinkeino- ja yhteiskuntarakenteiden kestävää uudistumista ja kansalaisten hyvinvointia. ”Koulutuksella, tutkimuksella, innovaatioilla ja yritysten pärjäämisellä on selkeä kohtalonyhteys”, toteaa parlamentaarinen työryhmä vielä OECD:n tuoreen raportin tukemana⁶.

Perinteisillä linjoilla parlamentaarinen työryhmä on myös siinä, että tutkimus- ja innovaatiotoiminnan avaintoimijoita ovat – tässä järjestyksessä – yritykset, yliopistot ja tutkimuslaitokset, ja näiden välinen työnjakokin on kohtuullisen selkeä. Yritykset tekevät omin henkisin ja taloudellisin voimavaroin pääosan innovaatioista ja niihin tarvittavasta tutkimustyöstä. Yliopistot ja tutkimuslaitokset huolehtivat perustietojen ja -osaamisen ylläpitämisestä ja kehittämisestä sekä toimivat yritysten yhteistyökumppaneina näiden tutkimus- ja innovaatiohankkeissa.

Julkinen tuki on kannustanut yritykset tiiviimpään yhteistyöhön.

Tutkimuskirjallisuudessa valtion väliintulon tarve on tapana perustella markkina- ja systeemipuutteilla sekä erityisillä taloudellis-yhteiskunnallisiin tarpeisiin perustuvilla syillä. Parlamentaarinen TKI-työryhmä katsoo, että tärkeimmät perusteet julkiselle tutkimus- ja kehittämisrahoitukselle ovat markkinapuute (erityisesti kasvuyritysten kannalta), ulkoisvaikutukset (osaamisen leviäminen muun muassa työntekijöiden liikkuvuuden kautta) ja systeemipuute (innovaatiojärjestelmän tai ekosysteemin pitkäjänteinen kehittäminen). Romeriin⁷ viitaten työryhmä nostaa isoksi markkinapuutteeksi sen, että markkinoilla syntyy liian vähän ideoita. Tätä puutetta voidaan ja tulee korjata julkisella tutkimus- ja kehittämisrahoituksella.

Varmemmaksi vakuudeksi työryhmän mietinnössä käydään läpi Suomessa 2000-luvulla laaditut lukuisat tutkimukset ja selvitykset Tekesin ja Business Finlandin tutkimus- ja innovaatiorahoituksen vaikutuksista yritysten toimintaan. Yhteenvetona näistä todetaan, että julkinen tuki on kannustanut yritykset tiiviimpään yhteistyöhön ja edistänyt erilaisten yhteistyöverkostojen rakentamista. Rahoitus on myös edistänyt yritysten kasvua, vientiä, työllistävyyttä ja patentointiaktiivisuutta, pienentänyt yritysten lopettamisen todennäköisyyttä ja nostanut tuottavuutta (eritoten nuorissa innovatiivisissa yrityksissä).

Työryhmän näkemys julkisen tuen vaikutuksista on hyvin optimistinen verrattuna siihen pidättyvyyteen ja varauksellisuuteen, mitä tutkijat itse ovat innovaatiotukien vaikutustutkimuksista esittäneet. Monipuolisesti innovaatiotukien koti- ja ulkomaisia tutkimuksia läpikäyneet Ylhäinen, Rouvinen ja Kuusi⁸ tiivistävät havaintonsa toteamalla, että ”läpikäydyn kirjallisuuden yleisnäkemys innovaatiotoiminnan julkisesta tukemisesta on enemmän positiivinen kuin negatiivinen, vaikka yksittäisten tutkimusten näkemykset vaihtelevatkin. Merkittävä osa tutkimuksista jää ’harmaalle alueelle’, jossa tulosten perusteella ei voida ottaa kantaa suuntaan tai toiseen”.

Suoraa ja verotukea yrityksille

Toimeksiantonsa mukaisesti parlamentaarinen työryhmä on keskittynyt tutkimus- ja innovaatiovarojen määrälliseen kasvattamiseen ja sen edellyttämiin lainsäädännöllisiin ja muihin hallinnollisiin toimenpiteisiin. Koska yrityssektorin osuus Suomen kokonaistutkimuspanoksesta on lähes 70 prosenttia, pääosan kasvusta tulee tapahtua yrityksissä näiden omin varoin. Työryhmä kuitenkin korostaa, että sen ehdottaman TKI-rahoituslain toimeenpanossa yksityisen sektorin kannustamisen ja mukaan saamisen tulee olla keskiössä.

Business Finlandin innovaatiolainoja ja -avustuksia on tarkoitus kasvattaa.

Parlamentaarinen työryhmä toteaa myös, että verokannustin täydentää suoria tukia tutkimus- ja kehittämistoiminnan tukimuotona. Tästä voitaneen päätellä, että Business Finlandin innovaatiolainoja ja -avustuksia on tarkoitus kasvattaa. Ensimmäistä kertaa Suomen tutkimus- ja innovaatiopolitiikan aikana nekin joutuivat 2010-luvulla leikkausten kohteiksi. Tästä niitä on kuitenkin alettu jo kasvattaa. Määrärahojen niukkuuden lisääntyessä tulee harkita, että suorat innovaatiotuet rahoitetaan siirtämällä varoja tehottomiksi osoittautuneista yritystuista yritysten uudistumista edistävään innovaatiotukeen, kuten Suomessa on ehdotettu jo monta kertaa aikaisemminkin.⁹

Parlamentaarisen työryhmän ehdotus tutkimus- ja kehittämistoiminnan verokannustimen käyttöönotosta on ilmeisesti otettava poliittisena tosiasiana. Historia toistaa itseään jo monennen kerran.¹⁰ Verotuki otettiin Suomessa käyttöön jo 1960-luvun loppupuolella, kun innovaatiotoiminnan tukeminen myös lainoin ja avustuksin alkoi. Vähitellen siitä kuitenkin luovuttiin. Verotuki otettiin käyttöön 1980-luvun puolivälissä, mutta huonojen kokemusten takia siitä luovuttiin viiden vuoden jälkeen. 2010-luvun puolivälissä verotuista luovuttiin jo kahden vuoden jälkeen, ja nyt on taas tullut aika ottaa ne käyttöön. Poliittisesti kestävin peruste niin suorille kuin epäsuorille innovaatiotuille on ollut se, että niitä on käytössä Suomen kilpailijamaissa. Tästä voi olla kysymys tälläkin kertaa.

Huomiotta jääneitä rahoituslähteitä

Pääomasijoitustoiminnasta on viimeisen kymmenen vuoden aikana tullut hyvin tärkeä innovatiivisten yritysten ja erityisesti innovatiivisten kasvuyritysten rahoituslähde.¹¹ Helsingin Sanomat on vuoden 2022 alkukuukausien aikana raportoinut omaan tiedonhankintaansa ja Pääomasijoittajat ry:n tietoihin perustuen, että ”Suomen ylle luvassa lisää rankkaa rahasadetta” (HS 4.1.2022), ”Tarjolla rahavuori” (HS 12.2.2022) ja ”Suomalaiset kasvuyritykset ovat kahmineet ennätysmääräisiä rahapotteja” (HS 18.2.2022). Rahasateen alle ei ole päässyt vain Wolt, vaan myös useita start up -yrityksiä ja nuoria innovatiivisia kasvuyrityksiä. Tämä kehitys ei alkanut vuoden 2022 alussa. Laukkanen ja Maliranta¹² kirjoittivat jo 2019, että Suomessa pienillä ja keskisuurilla yrityksillä on euromaista vähiten ongelmia rahoituksen saatavuudessa.

Toinen vähintäänkin harmaalle alueelle sijoittuva tutkimus- ja innovaatiotoiminnan rahoituslähde on Suomen kestävän kasvun ohjelma eli EU:n elpymis- ja palautustukiväline (RRF). Sen hyödyntämisessä vihreä siirtymä, digitalisaatio ja datatalous on nostettu vahvasti etusijalle. Tämä rahoitus on päättymässä vuonna 2022, mutta Ukrainan sodan seurauksena uusia EU-tason elpymisvälineitä saattaa olla tulossa.

Samaan kokonaisuuteen voidaan sisällyttää myös uusien hävittäjähankintojen myötä Suomeen odotettavissa olevat investoinnit maanpuolustusteollisuuteen. Suomi on asettanut hävittäjähankinnoissa teollisen yhteistyön vähimmäisosuudeksi 30 prosenttia. Lehtitietojen mukaan (HS 11.12.2021) suoran yhteistyön osuus tulee olemaan noin 2,5 miljardia ja epäsuoran yhteistyön 500 miljoonaa euroa. Business Finlandin tuella alan suomalainen teollisuus onkin jo alkanut rakentaa ekosysteemiä (!) erilaisten turvallisuus-, ilmailu- ja puolustusteollisuuden yritysten ympärille.

Tutkimus- ja ekosysteemit pystyvät houkuttelemaan satoja miljoonia yksityistä t&k-rahoitusta Suomeen.

Parlamentaarinen työryhmä mainitsee raportissaan erilaiset yksityis- ja julkisoikeudelliset rahastot mahdollisina ratkaisuina t&k-rahoituksen kasvattamisen toimeenpanossa ja suuntaamisessa. Esimerkiksi energiateknologian, digitalisaation ja liikenteen sähköistymisen aloilla on tutkimus- ja ekosysteemejä, jotka työryhmän mukaan pystyvät houkuttelemaan satoja miljoonia euroja yksityistä t&k-rahoitusta Suomeen. Kun työryhmä vielä arvelee, että tällaisten osaamisten ympärille voidaan rakentaa miljardien t&k-ympäristö, on outoa, että näin valtavien rahasummien vaikutuksia työryhmän perusolettamuksiin ja koko työhön ei arvioida tarkemmin.

Toteutumismahdollisuudet

Työryhmän raportin ja hallitusohjelman tavoite t&k-menojen kasvattamisesta 4 prosenttiin BKT:sta voi parhaimmillaan toteutua, jos asia priorisoidaan samalla tavalla kuin tehtiin 1990-luvun laman jälkeen.¹³ Helppoa tavoitteeseen pääseminen ei kuitenkaan tule olemaan lähivuosina. Viime vuosina nähdyn yritysten t&k-toiminnan volyymin kasvun – vuosina 2017–21 4,5 prosenttia vuodessa – pitäisi kiihtyä 6 prosentin tasolle. Kiihtyminen voi toteutua, jos yritysten taloudelliset näkymät pysyvät vähintäänkin kohtuullisina ja ne kokevat, että innovaatioiden tarve yritysten tulevaisuuden kannalta kasvattaa merkitystään teknologisten ja markkinamuutosten takia.

Julkisen sektorin menolisäyksissä 6 prosentin kasvuvauhtiin pääseminen ei sekään ole helppoa. Tilastokeskuksen valtion talousarvioesityksiin perustuva analyysi osoittaa, että valtion tutkimus- ja kehittämisrahoitus kasvoi merkittävästi vuonna 2020 ja tulee kasvamaan vuonna 2022 jopa yli 10 prosenttia.¹⁴ Vuoden 2022 kasvu perustuu kuitenkin lähes kokonaan väliaikaiseen EU:n elpymis- ja palautumistukivälineestä johtuvaan Business Finlandin tutkimus- ja kehitysrahoituksen kasvuun. Vuoden 2023 valtion talousarvio tuleekin testaamaan heti tuoreeltaan, miten lisärahoitus kyetään varmistamaan pandemian jälkihoidon ja Ukrainan sodan aiheuttamissa poikkeusoloissa.

Työryhmä asettaa tavoitteeksi, että lisäpanokset maksavat itse itsensä takaisin kasvaneina verotuloina. Näin voi hyvin ollakin, jos innovaatiotoimintaa osataan tukea hyvin ja yritykset löytävät uusia ratkaisuja. Tästä voidaan varmistua kuitenkin vasta jälkikäteen, joten menojen kasvattaminen ja verohelpotusten myöntäminen vaativat pitkäjänteistä rohkeaa sitoutumista ja sen ymmärtämistä, että t&k-rahoituksen heikko kehitys on Suomelle vielä suurempi riski kuin sen lisäämiseen liittyvät mahdolliset toteuttamisongelmat.

Yliopistot ynnä muut

Muusta valtion tutkimus- ja kehittämisrahoituksesta, kuten yliopistojen, ammattikorkeakoulujen ja tutkimuslaitosten perusrahoituksesta tutkimus- ja kehittämistoimintaan ja yliopistojen pääomittamiseen sekä Suomen Akatemian rahoituksesta ja Business Finlandin muusta kuin innovaatiorahoituksesta työryhmän mietinnöstä on vain muutama viitteellinen maininta. Työryhmä toteaa konditionaalimuodossa, että pitkäjänteinen ennakoitava julkinen tutkimus- ja kehittämisrahoitus parantaisi yliopistojen, ammattikorkeakoulujen ja tutkimuslaitosten mahdollisuuksia pidemmällä aikavälillä korkeatasoiseen tutkimukseen sekä t&k-yhteistyön tiivistämiseen yritysten ja muiden yhteiskunnan toimijoiden kanssa. Lisäksi pitkäjänteinen rahoitus voisi parantaa julkisten tutkimus­organisaatioiden mahdollisuuksia hakea ja saada rahoitusta kansainvälisistä ja EU:n lähteistä.

Rajoitteena osaajapula

Toinen asia, johon jatkotyössä joudutaan väistämättä palaamaan tarkemmin, on investoinnit osaamiseen ja koulutukseen. Osaava henkilöstö on menestyvän tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan ratkaiseva tekijä, mutta ilman määrätietoisia toimenpiteitä sen saatavuus muodostuu merkittäväksi kasvun esteeksi. Ali-Yrkön ym. selvityksessä osaavan työvoiman puuttuminen oli innovaatiotoimintaa harjoittavien yritysten vastausten perusteella selvästi suurin t&k-toimintaa rajoittava tekijä. Myös t&k-toimintaa harjoittamattomien yritysten joukossa se oli toiseksi suurin este liian kovan kilpailun jälkeen.¹⁵

Osaavan työvoiman puuttumisen hidastava vaikutus korostuu, kun 4 prosentin tavoite suhteutetaan tutkimus- ja kehityshenkilöstön kasvutarpeeseen. Tavoite edellyttää karkeasti tutkimus- ja kehittämismenojen kaksinkertaistamista nykytasolta vuoteen 2030 mennessä, mikä tarkoittaa huomattavaa tarvetta osaavan työvoiman määrän ja osuuden kasvattamiseksi. Tähän voidaan päästä lisäämällä koulutuksen aloituspaikkoja, varmistamalla työssäoppiminen taitojen parantamiseksi ja helpottamalla ulkomaalaisen asiantuntijahenkilöstön maahanmuuttoa joko koulutuksen kautta tai rekrytoimalla suoraan yrityksiin. Nämä toimenpiteet ovat kaikki sellaisia, jotka ovat luontevia osia julkista tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaa.