Lainatakuut, opintoraha ja verotus
Opetusministerin asettama selvitysmies, professori Roope Uusitalo esitteli vaihtoehtoisia keinoja leikata korkeakouluopiskelijoiden opintotukea. Raportissa arvioitiin eri vaihtoehtoja ja esiteltiin lähinnä opintotuen keskimääräisiä tai väestöryhmäkohtaisia vaikutuksia. Julkistalouden malleissa politiikkavaihtoehtoja arvioidaan tehokkuus- ja oikeudenmukaisuuskriteerien perusteella, jolloin lopputulokseen vaikuttaa havaitsemattomilta ominaisuuksiltaan eroavien taloustoimijoiden käyttäytyminen. Opintotuessa kietoutuvat yhteen riskinkaihtaminen, haitallinen valikointi sekä käyttäytymisestä aiheutuva “moral hazard” -ongelma. Tuon esiin näkökohtia, jotka perustuvat Alessandro Cignon ja Annalisa Luporinin (2009) tutkimukseen. Kirjoitukseni on muokattu versio ns. Sailaksen työryhmän innoittamasta kolumnista 5.6.2003.
Investointi korkea-asteen koulutukseen antaa yksilötasolla merkittävän tuoton sekä korkeamman palkan että parantuneiden työnsaantimahdollisuuksien kautta. Vuoden 1976 talousnobelisti Milton Friedman (1955) painotti sitä, että opiskelun julkinen tuki johtaa hyvätuloisten suosimiseen, jos tuki rahoitetaan yleisillä ja yhtäläisillä perusteilla kannetuilla veroilla. (Opiskelun tukeen pitää laskea myös maksuttoman opetuksen kustannukset, mikä tuen saajilta usein unohtuu.) Koulutuksella on myös ulkoisvaikutuksia, lähinnä talouskasvuun, mikä osaltaan puoltaa näiden investointien subventiota.
Toisaalta kaikki riittävillä valmiuksilla varustetut nuoret eivät kouluttaudu, ellei julkista tukea ole saatavilla, vaikka koulutus on keskimäärin kannattavaa. Köyhien perheiden lahjakkaat lapset eivät saa tukea vanhemmiltaan eivätkä pankit ole halukkaita myöntämään lainaa, jos niiden vakuutena ovat vain tulevat ja epävarmat työtulot. Lisäksi opiskelijat kaihtavat suuria lainoja eikä koulutuspääoman epävarmalle tuotolle ole osake- tai vakuutusmarkkinoita.
Näistä syistä julkinen tuki joko opintolainan (suom. valtion antaman lainatakuun) tai stipendijärjestelmän (suom. opintorahan) avulla voi lisätä talouden tehokkuutta. Julkinen valta tavoittelee myös oikeudenmukaista lopputulosta. Eri tukimuotoja pitääkin vertailla sen suhteen, miten ne edistävät näiden osin ristiriitaisten tavoitteiden saavuttamista. Hyvän tukimuodon pitää taata, että mahdollisimman monet niistä, joilla on tarvittavat edellytykset, voivat hakea koulutukseen. Pelkkä opiskelijoiden ja kouluttautuneiden tarkastelu ei siis riitä. Köyhistä perheistä tulevien opiskelijoiden kannalta lainatakuujärjestelmä on epäoikeudenmukaisempi kuin stipendijärjestelmä. Tavallisesta opintolainasta puuttuu vakuutuselementti sekä opiskelu- että ansaintariskien osalta.
Optimaalisen järjestelmän suunnittelussa pitää ottaa huomioon epäsymmetrisen informaation aiheuttamat ongelmat. Tulevat työtulot ovat epävarmat eikä julkinen valta havaitse sopivuutta koulutusalalle, mistä aiheutuu haitallista valikoitumista. Opintotukeen, jota rahoitetaan myöhemmin maksetuilla veroilla, liittyy myös moral hazard-ongelma, koska se heikentää kannustimia opiskella ahkerasti. Näin käy niillä aloilla, joilla tulevat ansiomahdollisuudet ovat keskimääräistä huonommat. Kotimainen keskustelu on painottanut erityisesti opiskeluaikojen lyhentämistä ja esittänyt siirtymistä lainatakuujärjestelmään. Muut näkökohdat ovat jääneet vähemmälle huomiolle.
Opintolaina ja veroilla rahoitettava stipendijärjestelmä eroavat toisistaan myös siinä, miten ne kohtelevat eri opinto-ohjelmia. Cignon ja Luporinin analyysi antaa tälle erityistä painoa. Stipendijärjestelmä on neutraali opinto-ohjelmien valinnan suhteen. Opintolaina puolestaan vääristää sekä päätöstä opiskella että valintoja niiden opinto-ohjelmien suuntaan, joissa tulevat ansiomahdollisuudet ovat parhaimmat. Näin nekin, joiden luontaiset oppimisedellytykset puoltaisivat toisen opinto-ohjelman valintaa, kilvan pyrkivät tuottoisammalle alalle myöhentäen ikää, jossa työelämään siirrytään. Opiskelijoiden kykyjen ja motivaation kannalta haitallisten valintojen seurauksena syntyy tehokkuustappioita. Optimaalisen tukijärjestelmän suunnittelussa täytyy ottaa tämä vaikutus huomioon. Lisäksi pitää punnita eri koulutusohjelmista valmistuneiden välistä oikeudenmukaisuutta ja huomioida se, ettei kannustimia ahkeraan opiskeluun heikennetä liikaa. Opintolaina suosii liikaa niitä, joiden tulevat ansiomahdollisuudet ovat muita paremmat.
Tukijärjestelmässä, joka ottaa huomioon epäsymmetrisestä informaatiosta (sekä haitallisesta valikoitumisesta että moral hazardista) aiheutuvat kannustinrajoitteet, voidaan vakuutusongelma ratkaista vain osittain. Opintolainajärjestelmäänkin voidaan tuoda vakuutuselementti, jos lainojen ta-kaisinmaksu sidotaan tuleviin ansioihin. Samalla saadaan aikaan tulojen uudelleenjakoa. Tällaista tulosidonnaisin takaisinmaksuin rahoitettavaa opintolainaa ovat esittäneet sekä Milton Friedman että Nicholas Barr (1991).
Missä olosuhteissa optimaalinen opintotuki voidaan tulkita stipendijärjestelmänä ja koulutusverona ja missä olosuhteissa taas tulosidonnaisin takaisinmaksuin rahoitettavana opintolainana? Cignon ja Luporinin mukaan optimissa opiskeluaikaisen tuen ja sen myöhemmän takaisinmaksun välillä ei ole niin kiinteää kytkentää kuin opintolaina edellyttää. Sitä vastoin se voidaan tulkita stipendijärjestelmäksi, jossa stipendin saanti on kytketty taloudellisiin lähtökohtiin ja tuen takaisinmaksu tapahtuu koulutustasoon kytketyllä verolla.
Tulosidonnaisin takaisinmaksuin rahoitettavassa opintolainassa on se ongelma, että joidenkin takaisinmaksuvelvoite voi ylittää sen, mitä omilta vanhemmilta tai markkinoilta on tarjolla, eivätkä he osallistu vapaaehtoiseen lainajärjestelmään. Tällöin lainan maksajien joukko puolestaan kaventuu – ja paremmasta päästään. Lainajärjestelmässä on siis heikkouksia. Robert J. Gary-Boboy and Alain Trannoyn (2015) vaihtoehtoinen, optimiverotusta tarkasteleva malli käytännössä vahvistaa tämän tuloksen, sillä siinä optimaaliseen lainajärjestelmään liitetään koulutustasoon kytketty lisävero. Lainaan perustuvassa tuessa on siis ongelmia sekä tehokkuus- että oikeudenmukaisuustavoitteiden kannalta.
Kirjallisuus
Friedman, M. (1955),The Role of Government in Public Education, teoksessa Solow, R.A. (Ed.): Economics and the Public Interest, New Brunswick, New Jersey: Rutgers University Press.
Barr, N. (1991), Income-contingent Student Loans: An Idea Whose Time Has Come, teoksessa Shaw, G.K. (Ed.): Economics, Culture, and Education: Essays in Honour of Mark Blaug, London: Edward Elgar.
