1. T&Y-lehti
2. Kuntatyöntekijöiden kaksoisrooli

Kuntatyöntekijöiden kaksoisrooli

Tiukkoja vaaleja tarkastelemalla tutkijat pystyivät selvittämään, miten kuntien työntekijät vaikuttavat kunnanvaltuutettuina kuntien rahankäyttöön.

Turun yliopiston taloustieteen professori Janne Tukiainen kertoo:

”Ennen sote-uudistusta Suomessa noin 20 prosenttia työvoimasta oli kuntien palkkalistoilla, ja kuntien työntekijät ovat yli­edustettuina kunnanvaltuustoissa. He ovat samaan aikaan sekä työnantajia että työntekijöitä kunnalla. Tästä kaksoisroolista on käyty keskustelua jo pitkään, mutta aiemmin ei ollut tehty tutkimusta siitä, miten heidän poliittinen edustuksensa vaikuttaa kuntien rahankäyttöön.

Aihetta käsittelevä tutkimuksemme julkaistiin vuonna 2018, mutta sen taustalla on huomattavasti varhaisempi post doc -hankkeeni Ari Hyytisen ja Otto Toivasen kanssa. Siinä yhtenä ajatuksena oli miettiä kuntien julkisiin hankintoihin liittyviä poliittisia prosesseja. Toisena käynnistävänä tekijänä olivat minun ja Tuukka Saarimaan intressit ymmärtää kuntaliitoksia ja niiden taustalla olevia poliittisia prosesseja.

Nämä kaksi tietotarvetta johtivat siihen, että rupesin suuntaamaan omaa tutkimustani hieman etäämmälle taloustieteen perinteisistä kysymyksistä politiikan tutkimuksen kysymyksiin. Siinä yhteydessä selvisi, että meillä on Suomessa erittäin hyviä aineistoja tarkastella politiikan tutkimuksen kysymyksiä, ja kun niihin yhdistää taloustieteellisen menetelmäosaamisen, voi tehdä kaikenlaista kivaa.

Meillä oli aluksi tarkoitus tehdä tutkimus hyödyntäen perinteistä regressioepäjatkuvuusasetelmaa, koska puolueiden sisäiset tiukat vaalit tarjoavat sellaisen asetelman. Ongelmana oli kuitenkin se, että epäjatkuvuus on yksilötasolla, eli äänimäärissä puolueiden sisällä, kun taas meidän vastemuuttujamme, kuten vaikkapa kuntien menot, ovat kuntatasolla.

Tämän ristiriidan pohdinnasta syntyi tutkimuksemme menetelmällinen ydin, jolla on ehkä ollut pientä vaikutusta laajemminkin. Sen luominen kuvaa hyvin minun ja Tuukan työskentelytapaa, missä minä olen optimisti ja Tuukka pessimisti. Minä tulen aina innokkaana Tuukan luokse, että ’nyt mä keksin miten tää menee’, ja sitten Tuukka kertoo, että ’no ei toi kyllä vielä toimi’. Sitten iteroidaan niin kauan, kunnes olen keksinyt jotain, minkä hän hyväksyy.

Toisaalta ongelmallista, toisaalta järkevää

Perusidea menetelmässämme on se, että etsimme kvasikokeellista variaatiota hyvin tiukoista vaaleista tai jopa todellisista arvonnoista puolueiden sisällä. Eli jos vaikka Närpiön kokoomukselle on jaossa viisi paikkaa valtuustosta, voi olla, että viidennellä sijalla kokoomuksen listalla on samalla äänimäärällä kaksi henkilöä. Silloin viimeinen valtuustopaikka arvotaan. Tai vastaavasti jos viidennen ja kuudennen ehdokkaan ero äänimäärissä on vaikka kaksi ääntä, niin sekin on aika satunnaista, kumpi tulee valituksi.

Menetelmässä lasketaan ensin listojen sisällä, kuinka monta paikkaa kuntatyöntekijät saivat todellisuudessa tiukoista vaaleista ja vähennetään tästä vastaavan luvun odotusarvo, kun huomioidaan, kuinka monta ehdokasta oli tiukoissa vaaleissa ja kuinka monta heistä oli kuntatyöntekijä. Seuraavaksi summaamme tämän ehdokaslistakohtaisen muuttujan yli kaikkien puolueiden listojen.

Vertaamalla hyvän tuurin kuntia huonon tuurin kuntiin pääsimme katsomaan, miten kuntien työntekijät vaikuttavat valtuustoissa kuntien rahankäyttöön.

Näin saamme laskettua, onko kyseessä kunta, jossa kuntatyöntekijöillä kävi yhteensä huono vai hyvä tuuri. Vertaamalla hyvän tuurin kuntia huonon tuurin kuntiin pääsimme katsomaan, miten kuntien työntekijät vaikuttavat valtuustoissa kuntien rahankäyttöön. Idean avain oli luopua yksilötason regressioepäjatkuvuusmenetelmästä ja tehdä aggregoitu kuntatason instrumenttimuuttuja-analyysi.

Tulokset kertovat, että kun kuntatyöntekijöiden määrä kunnanvaltuustoissa kasvaa yhdellä, kunnan menot kasvavat noin yhden prosentin. Lisäksi havaitsimme alaspesifisyyttä, eli kun kuntatyöntekijät ovat sote-alalla, silloin kasvavat sote-menot, mutta eivät muut, ja jos muulla alalla, muut menot kasvavat mutta eivät sote-menot. Kolmas tärkeä havainto oli se, että menot kasvavat sitä enemmän, mitä pienemmästä valtuustosta on kyse. Neljäs olennainen havainto oli, että vaikutus tulee pääosin kunnan suurimman puolueen sisällä tapahtuvasta arvonnasta.

Tulos on merkittävä siksikin, että me tarkastelimme viimeiseksi valittuja ihmisiä, joiden joukossa tuskin oli kuntapolitiikan merkkihenkilöitä tai paikallisia puoluejohtajia. Silti myös näillä viimeiseksi valituilla näyttää olevan valtaa. Todennäköisin syy sille on informaatioetu. Toiset valtuutetut ehkä kuuntelevat herkästi kunnassa työskentelevää opettajaa tai sairaanhoitajaa, kun puhutaan koulutuksesta tai terveysmenoista. Tämä vaikuttaa menoihin, jos yksittäinen kuntatyöntekijävaltuutettu vakuuttaa ison puolueen kannan puolelleen.

Sitä tutkimuksemme ei kerro, onko hyvä asia, että kuntien työntekijöitä on päättäjinä. On toisaalta ongelmallista, että työntekijät ovat valtuustossa päättämässä omista työpaikoistaan ja palkoistaan, mutta toisaalta he saattavat myös tietää muita enemmän siitä, mihin julkisia varoja on järkevä käyttää. Itsessään korkeammilla menoilla ei ole normatiivista tulkintaa.

Samaa menetelmää me tutkimusryhmän jäsenet olemme käyttäneet myöhemmin tahoillamme. Olemme muun muassa yhdistäneet suomalaisia poliitikkojen aineistoja Puolustusvoimien psykologisiin testeihin. Toinen tästä tutkimuksesta versonut haara on politiikan maantieteen kysymykset.

Yhteistyön tulosta

Itse tutkimus on tietysti paljon muutakin kuin sen menetelmällinen ydin, ja kaikilla kirjoittajilla oli oma tärkeä roolinsa. Ajankäytöllisesti Jaakko Meriläisen rooli mm. koodaajana taisi olla merkittävin, Otto ja Ari puolestaan toivat näkemystä kokonaisuudesta ja siitä, miten artikkeli kannattaa kirjoittaa. Meillä oli dataa silloiselta Väestörekisterikeskukselta, Oikeusministeriöltä, Verottajalta, Kevalta ja Tilastokeskuksesta. Tutkimus sai hyvin huomiota mediassa ja poliitikkojenkin keskuudessa. Se taisi myös olla ensimmäinen Suomessa työskentelevien tutkijoiden julkaisu tuossa politiikan tutkimuksen lippulaivajournaalissa.

Useita vuosia tässä meni. Menetelmä on yksinkertainen, mutta siltä se tuntui vasta jälkikäteen. Asiat tuntuvat monesti yksinkertaisilta, kunhan ne ensin on keksinyt.”