1. T&Y-lehti
2. Ovatko varjobudjetit parantaneet talouspoliittista keskustelua, eduskunnan tietopalvelun asiantuntijat Olli Kannas ja Mika Rajala?

Ovatko varjobudjetit parantaneet talouspoliittista keskustelua, eduskunnan tietopalvelun asiantuntijat Olli Kannas ja Mika Rajala?

Eduskunnan tietopalvelun ekonomistit ovat seitsemän vuoden ajan tuottaneet riippumatonta tietoa eduskunnan tarpeisiin. Olli Kannaksen ja Mika Rajalan mukaan ei ole hyviä eikä huonoja kysymyksiä, ja he pystyvät tarjoamaan apua lähes mihin tahansa kysymykseen. Yksi tärkeimmistä tehtävistä on vaikutusarvioiden laskeminen oppositiopuolueille. Se taas on tuonut varjobudjetit kiinteäksi osaksi talouspoliittista keskustelua.

Millaista tietoa eduskunnan sisäinen tietopalvelu tuottaa ja kenen tarpeisiin?

OLLI KANNAS: Ekonomisti- tai vaikutusarviointitiimi on osa sisäistä tietopalvelua. Tiimiin kuuluu neljä ekonomistia. Asiakkaina ovat eduskunnan sisäiset toimijat, pääasiassa kansanedustajat ja heidän avustajansa sekä eduskuntaryhmät.

Meille laskentapalveluun kääntyvät kaikki talouteen liittyvät kysymykset. Pääpaino on vaikutusarvioissa. Mitä maksaa, jos tehdään näin? Tai mikä vaikutus työllisyysasteeseen on, jos tehdään näin.

Yhtä lailla meille tulee pienempiä toimeksiantoja. Tiedontarve liittyy tilastotietoon, tilastojen tulkitsemiseen, kansainväliseen vertailuun ja tutkimuskirjallisuuden läpikäymiseen.

MIKA RAJALA: Vaikka meidät on brändätty laskentapalvelun nimellä, de facto olemme ekonomistipalvelu. Tällä viikolla kysyjä kysyi: kerro olennaisia piirteitä, miten Saksan perintövero poikkeaa suomalaisesta. Tällaisia järjestelmäkuvauspyyntöjä tulee aina silloin tällöin, ja verrokkimaana on usein Saksa tai Ruotsi tai joku muu Pohjoismaa.

KANNAS: Ei ole tullut kysymystä, mihin ei olisi voitu mitään sanoa. Vaikutusarvioissa haaste on siinä, millaista tutkimustietoa ja aineistoa ylipäätään on saatavilla. Saatavilla ei välttämättä ole yksilötason aineistoa tai edes sopivaa tilastotietoa, jota tarvittaisiin laskelman tekemiseen. Jos lisäksi asiaa ei ole empiirisesti tutkittu edes ulkomailla, silloin on vaikea puristaa mitään tietoa. Tyypillisesti kuitenkin löytyy edes jotain kuvailevaa tilastotietoa. Harvoin jäämme täysin kädettömiksi.

RAJALA: Jos halutaan tietää dynaamisista toisen kertaluokan vaikutuksista, niiden tuottamiseen meillä on melko vähän välineitä, mutta myös näissä kysymyksissä autamme parhaamme mukaan. Asiakaskunta kyllä tiedostaa tilanteen.

Ministeriöillä on omat laskentakoneistot. Miten itse näette oman roolinne hallituksen ja opposition välissä?

RAJALA: Olemme suhteellisen nuori palvelu. Talouspuoli aloitti nykyisessä laajuudessaan Eero Heinäluoman puhemieskaudella vuonna 2014.

KANNAS: Tarve tuli aikanaan sitä kautta, että myös oppositioryhmillä olisi mahdollisuus saada riippumatonta tietoa ja tuottaa vertailukelpoisia vaikutusarvioita. Yhtä lailla kuitenkin viime vuosina myös hallituspuolueilta on tullut kysymyksiä. Laskelmien täytyy pohjautua samoihin oletuksiin ja metodeihin riippumatta kuka kysyy. Keskustelua laskentametodeista toki käydään ja hyvä niin. Eduskunnassa on lisäksi hyvin erikokoisia ryhmiä. Myös eduskuntaryhmät ovat viime vuosina laajentaneet osaamistaan ja esimerkiksi suurimmissa ryhmissä on usein omia ekonomisteja. Pienillä ei ole samanlaista resurssia, ja olemme heille merkittävä tuki. Olemme toimineet myös ”konsultteina” eikä kysymyksen tai politiikkamuutoksen tarvitse olla aina täysin valmiiksi muotoiltu. Esimerkkitapaus: Tavoitteena on pienentää lapsiköyhyyttä, mitä keinoja siihen voisi olla.

Perusperiaate on se, että luomme tietopohjaa, jotta voitaisiin käydä talouspoliittista keskustelua esimerkiksi erilaisten reformien vaikuttavuudesta. Tiedon pohjalta voidaan tehdä politiikkaa.

Mitä oppositiopoliitikot haluavat tietää ja kuinka hyvin kansanedustajat osaavat muotoilla kysymykset, joihin haluavat vastaukset?

KANNAS: Pääsääntöisesti hyvin, mutta se ei ole olennainen asia. Heillä on jokin tiedontarve ja jos tietoa ei löydy, käännytään meidän puoleemme. En näe minään ongelmana, jos he eivät osaa muotoilla täydellisiä kysymyksiä. Ei ole huonoja tai hyviä kysymyksiä. Tärkeintä on tietää, että tällainen palvelu on olemassa ja että meiltä voi kysyä mitä vain. Järjestelmät ovat monimutkaisia eivätkä aina edes asiantuntijat pysy perillä kaikista yksityiskohdista.

RAJALA: Pitää muistaa, että talossa on kansanedustajia taloustieteen tohtorista lähihoitajaan. Asiakaskunta on heterogeeninen.

KANNAS: Jokainen eduskunnan palvelu on suunnattu kansanedustajia varten. Kansanedustajat ovat kokeneet, että he tarvitsevat tällaisen palvelun. Tietopalvelun tarkoitus ei ole osallistua talouspoliittiseen keskusteluun. Se erottaa meidät vaikkapa tutkimuslaitoksesta, joka toki yhtä lailla puolueettomasti tuottaa politiikkarelevanttia tutkimusta, mutta lähinnä vain valitsemistaan aiheista ja voi tutkimustietoon vedoten esittää myös politiikkasuosituksia. Meillä tiedon tarve tulee aina suoraan asiakkaalta eikä politiikkasuosituksia anneta.

Syksyisin hallitus esittelee budjettiesityksensä. Samaan aikaan lähes kaikki oppositiopuolueet esittelevät varjobudjetit, jotka perustuvat teidän laskemiin vaikutusarvioihin. Onko tietopalvelun tuottaman tiedon pohjalta tehty parempaa politiikkaa?

RAJALA: Ennen palvelua, josta olisi saanut vertailukelpoista tietoa, ei ollut. Kaikki oli VM:n hyvän tahdon varassa. Pienet ryhmät hyötyvät meistä. Eikä enää kinastella luvuista.

KANNAS: Merkittävin konkreettinen tulos on se, että vaihtoehtobudjetteja tehtäessä eduskuntaryhmät ovat joutuneet konkretisoimaan ehdotuksia. On hienoa nähdä, että myös oppositio pystyy esittämään konkreettisia ehdotuksia esimerkiksi verotukseen ja elinkeinopolitiikkaan.

RAJALA: Vaihtoehtobudjetit ovat jäntevöittäneet syksyn budjettikeskustelua. Esimerkiksi 20 vuotta sitten keskustelu saattoi olla villiä. Vaihtoehtobudjetit ovat pakottaneet fiskaalisesti vastuullisempiin ideoihin, näin uskon.

Arkijärjellä ajateltuna se, että hallituksen ja opposition esittämät laskelmat perustuvat samaan SISU-mikrosimulointimalliin, poistaa epähedelmällisen juupas-eipäs-väittelyn. Sen sijaan voidaan keskustella rakentavammin poliittisten päätösten vaikutuksista. Mitä itse ajattelette: millainen merkitys SISU-mallin tuomisella eduskunnan käyttöön on ollut?

KANNAS: Ensinnäkin täytyy muistaa, että SISU-malli on vain yksi metodi muiden joukossa tiettyjen asioiden arvioimiseen. SISU-malli on parantanut keskustelua. Jos sekä hallituksen esityksen vaikutusarviot että opposition ehdotus on tehty samalla SISU-mallilla, ne ovat keskenään vertailukelpoisia, joka lisää myös uskottavuutta.

Täytyy kuitenkin muistaa, että ollaan pieni toimija, laskentaosastolla meitä on vain neljä. Ministeriöissä henkilöitä on moninkertainen määrä. Siksi meidän on usein turvauduttava muiden ministeriöiden tietoihin koskien esimerkiksi laskentaoletuksia.

RAJALA: Täysin samaa mieltä: tarjonta loi kysyntää. Kun tuli malli, jolla pystyttiin laskemaan monia vaikutuksia, se otettiin nopeasti käyttöön. Piilevää tarvetta oli jo olemassa. SISU on erinomainen malli tiettyjen vero- ja sosiaaliturvaetujen arvioimiseen. Mikään malli ei ole täydellinen kaikkien reformien arvioimiseen. Vaikutusten arviointi esimerkiksi eläkejärjestelmän puolella vaatii erilaista mallinnusta ja pitkän aikavälin dynamiikan huomioimista.

KANNAS: SISU-malli kattaa laajastikin määriteltynä vain ja ainoastaan henkilöverotuksen, osan kulutusveroista, pääosin sosiaaliturvan ja kunnallisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksut. Mallin ulkopuolelle jää siis valtavasti talouteen vaikuttavia laajoja aihealueita kuten esimerkiksi muuhun verotukseen, sosiaalipolitiikkaan, terveydenhuoltoon, koulutukseen, työmarkkinoihin tai vaikkapa eläkejärjestelmään liittyvät kysymykset.

SISU-malli on mielestäni erittäin hyvä malli tulonsiirtojärjestelmään tehtävien yksityiskohtaisten muutosten arviointiin. Mikrosimulointi menetelmänä on siinä mielessä ainutlaatuinen, että mallista saadaan tuloksia vaikutuksista sekä koko julkisen talouden että yksittäisen ihmisen näkökulmasta. Seuraavaa aamua pidemmän aikavälin laskelmissa toki näiden reformien potentiaaliset käyttäytymisvaikutukset tulisi tunnistaa ja ottaa huomioon laskelmissa. Näin tietopalvelussa tehdäänkin työllisyysvaikutusten osalta SISU-laskelmissa. Suuremmat kokonaisuudet olisi tietysti järkevää arvioida myös makromalleilla, jolloin voitaisiin puhua reformien kokonaistaloudellisista vaikutuksista ja huomioida aidosti talouden dynamiikka ja aikaperspektiivi. Luonnollisesti mitä enemmän dynamiikkaa huomioidaan, sitä enemmän myös erilaisia oletuksia on tehtävä.

SISU-malli on tuotu Ruotsista, mutta osaatteko sanoa, miten ennusteisiin perustuvaa talouspolitiikkaan muissa maissa tehdään?

RAJALA: Tunnen Ruotsin tien hyvin. Laskentapalvelun konseptimme on sieltä meille tavallaan kopsattu, mutta SISU-malli on Tilastokeskuksessa rakennettu. Monessa maassa on se periaate, että dynaamisia vaikutuksia ei arvioida kuin poikkeustapauksissa, vaikka asiakaskunnalta tulee painetta saada vastauksia. Toki poikkeuksiakin on, esimerkiksi Hollanti, jossa laskelmia tuotetaan isolla makromallilla. Mutta niitäkään ei tuoteta parlamentin sisällä, vaan sen tekee itsenäinen tutkimuslaitos. Toisin kuin staattinen malli, dynaaminen malli on oletusvetoista. On kovin vaikea arvioida etukäteen, miten vaikutukset jakautuvat yli ajan. Eduskunnassa asiat ajatellaan usein yksittäisten vuosien budjettilukujen kautta. Makromallit eivät sovellu kovin hyvin tällaiseen finanssipolitiikan yksityiskohtaiseen analysointiin.

Liittyykö SISU-malliin jotain ongelmia, joista olisi syytä keskustella julkisuudessa?

KANNAS: Ei mielestäni. Mallin toimintavarmuus on ollut erittäin hyvä jo vuosia. Toki mallissa on paljon potentiaalisia kehittämiskohteita, joiden olisi toivonut edistyneen hieman nopeammin. Mutta siihen mihin malli on lähtökohtaisesti tarkoitettu, se toimii mielestäni erittäin hyvin. Kysymys on lähinnä siitä, pysyykö mallin kehitystyö ja sitä kautta aineistopohja vaikutusarviointityön vaatimusten perässä. Nykyään malliin on käyttäjien tahoilta luotu myös työnteon kannustinten muutoksia mallintavia moduuleja, joilla voidaan huomioida tulonsiirtojärjestelmään tehtävien muutosten työllisyysvaikutuksia myös mikrotasolla. Siten sitä voidaan käyttää myös muuten kuin täysin staattisena mallina.

Mitä muita tietolähteitä kuin SISU-mallin pohjalla oleva rekisteriaineisto teillä on käytössänne? Millä tavalla niitä käytetään tiedon tuottamiseen?

KANNAS: Tietopalvelulla on käytössään kattavasti mikroaineistoja eri verolajeihin liittyen. Näitä voidaan hyödyntää esimerkiksi kiinteistöverotusta, perintö- ja lahjaverotusta ja elinkeinoverotusta koskevissa laskelmissa. Lisäksi tietopalvelulla on käytössään Tilastokeskuksen Kulutustutkimuksen mikroaineisto, jota hyödynnetään kulutusveroihin kohdistuvien muutosten kotitaloustason vaikutusten arvioimiseen. Todennäköisesti seuraava tietopalvelun käyttöön hankittava mikroaineisto on Tilastokeskuksen tuore Varallisuustutkimus. Tyypillisempiä tietolähteitä ovat kuitenkin julkisesti saatavilla olevat tilastotiedot sekä aiheeseen kulloinkin liittyvä tutkimuskirjallisuus.

RAJALA: Kun kyse on veroreformeista, jos pystymme arvioimaan veropohjan koon, niin yleensä silloin pystymme tuottamaan myös kustannusarvion. Hiljakkoin teimme kustannusarvion maksuttomasta lasten puistoruokailusta kunnissa. Kustannusten arviointiin etsittiin tietoja potentiaalisesta käyttäjämääristä ja puistoruokailun yksikköhinnoista. Lähtökohta on se, että pyrimme auttamaan asiakkaita minkä tahansa ehdotuksen kustannusvaikutusten arvioinnissa. Arviointi lähtee liikkeelle siitä, että etsimme lähtöaineistoja ja parametreja kyseiselle ilmiölle.

Dynaamisten makromallien käyttöönottoa on selvitetty tietopalvelussa. Millaista sellaista tietoa niillä voisi tuottaa poliittiseen keskusteluun, mitä olemassa olevilla keinoilla ei voi?

RAJALA: Jos miettii meidän asiakaskuntaamme, niin kiinnostusta makrotalouspuolella kohdistuu etenkin työllisyyteen ja kasvuun. Kasvu lisää työllisyyttä ja verotuloja, työllisyyden koheneminen kasvua ja verotuloja ja niin edelleen. Eli kun reformilla, kuten vaikkapa yhteisöveron usean prosenttiyksikön muutoksella, on ilmeiset dynaamiset vaikutukset, näiden vaikutusten jättäminen pois vaikutusarviosta ei anna kattavaa kuvaa reformin julkistaloudellisesta vaikutuksesta.

Makromallit kuvaavat melko karkealla tasolla talouden toimintaa eikä yksittäisten reformien vieminen malleihin usein ole kovin yksinkertaista, jos edes mahdollista – olkoonkin että mainittu yhteisöverokantareformi ei tällaista ongelmaa aiheuta.

Jääkö teille itsellenne aikaa tehdä omia mallinnuksia ja selvityksiä? Ehdittekö tuottamaan tietoa relevanteista politiikka-alueista ja omista kiinnostuksenkohteista lähtien?

KANNAS: Olemme reaktiivinen palvelu: kaikki laskentapyynnöt perustuvat asiakkaiden omaan tahtoon eikä proaktiivisesti tuoteta mitään tietoa. Jos aikaa jää, se käytetään menetelmien kehittämiseen. On muitakin tapoja. Esimerkiksi Englannissa kirjasto, jonka yhteydessä tietopalvelu on, tuottaa tutkimus- ja kirjallisuuskatsauksia ajankohtaisista poliittisista kysymyksistä.

RAJALA: Meidän konseptimme on sikäli toimiva, että resurssit jakautuvat oikein: relevanttius tulee suoraan kysyjiltä. Koska resurssit ovat pienet, näin ne jakautuvat oikein.

KANNAS: Tietopalvelussa ei myöskään tuoteta akateemista tutkimusta, vaan se on muiden tutkimuslaitosten ja yliopistojen tehtävä. Lisäksi jos tekisimme laskelmia pyytämättä ja yllättäen, heräisi kysymys, millä perusteella aihepiirit valitaan. Meidän riippumattomuus voitaisiin kyseenalaistaa. Jos lähdettäisiin laskemaan oma-aloitteisesti esimerkiksi varallisuusveron tai oman perustulomallin vaikutuksia, se kyllä vääjäämättä olisi ristiriidassa riippumattomuuden vaatimuksen kanssa.

Australiassa on tehty selvitys¹, miksi makrosimulointimalleja ei ole syytä ottaa mukaan finanssipolitiikan vaikutusten arviointiin. Näitä perusteluja voisi hieman avata.

RAJALA: Australialaisten näkökulma makromallien käytettävyydestä on niin sanotussa costingissa eli reformin vaikutuksesta julkisen talouden rahoitusasemaan, mikä meidänkin tuottamassa tiedossa on hyvin keskeistä.

Yksityiskohtaisten reformien budjettivaikutusten arvioiminen näiden mallien avulla on usein hankalaa. Yhtäältä dynaamiset vaikutukset tapahtuvat yli ajan ja vaikutusten budjettivaikutusten arvioimisessa voi näin olla huomattavaa epävarmuutta. Toisaalta reformeissa ei useinkaan spesifioida sitä, miten reformi rahoitetaan tai vastaavasti miten reformin tuottamat varat käytetään. Näin arvio reformin aggregoidusta fiskaalisesta vaikutuksesta jää väistämättä vajaaksi.

Kolmantena voi mainita, että dynaamisissa malleissa oletuksilla on huomattavan keskeinen rooli. Mallin rakentamisessa toki usein on konsensus keskeisistä oletuksista mutta aina tämäkään ei tee asiasta yksiviivaista.

Esimerkiksi voidaan ottaa tilariippuvainen fiskaalinen kerroin, jonka suuruudesta eri poliittisissa leireissä helposti on hieman erilainen käsitys. Tietysti aina voitaisiin tehdä skenaariolaskelmia erilaisilla oletuksilla, mutta tulosten kommunikoitavuuden, käytettävyyden ja julkisen keskustelun kannalta tämä ei ole kovin hyvä lähtökohta.