1. T&Y-lehti
2. Tarjonnan talouspolitiikka Saksassa viime vuosikymmenen alussa – miten siihen päädyttiin ja kuinka se toimi?

Tarjonnan talouspolitiikka Saksassa viime vuosikymmenen alussa – miten siihen päädyttiin ja kuinka se toimi?

2000-luvun alussa Saksassa ryhdyttiin alentamaan palkkoja, sosiaalivakuutusmaksuja ja veroja yritysten kannattavuuden parantamiseksi. Myös työmarkkinoiden sääntelyä, työvoimapolitiikkaa ja sosiaaliturvaa uudistettiin. Julkisia menoja leikattiin. Seurauksena oli mm. matalapalkkaisten työpaikkojen lisääntyminen ja yritysten voittojen voimakas kasvu. IMK:n mallisimulointien mukaan talouden ja työllisyyden kasvu olisi ollut selvästi voimakkaampaa, jos säästötoimia ei olisi tehty ja palkat olisivat nousseet vajaat kolme prosenttia vuodessa. Finanssikriisin jälkeen tapahtunut talouspolitiikan osittainen suunnanmuutos ja lisääntynyt maahanmuutto ovat johtaneet parempaan talouskehitykseen.

Kirjoittaja on vastannut talouspolitiikan arvioinnista ja makrotaloudellisista malleista IMK:ssa. Viime vuosina työhön ovat kuuluneet ennen kaikkea Agenda 2010-politiikan vaikutukset, eläkkeet, väestönkehitys sekä työvoimakustannusten ja hintakilpailukyvyn kehitys euroalueella.

Käännös saksankielisestä alkuperäistekstistä: Heikki Taimio.

Saksassa keskustellaan nykyään – yli 15 vuoden jälkeen – viime vuosikymmenen työmarkkinauudistuksista. Meillä ne kävivät vuosikausia esimerkkinä menestyksellisestä politiikasta. Nyt haluavat kansan valtaenemmistö ja merkittävät osat SPD:stä kumota tai vähintäänkin vahvasti uudistaa ne.

Monille tieteen, politiikan ja median piirissä on viime vuosikymmenellä Saksassa tiukasti läpiviety tarjonnan talouspolitiikka epäilemättä edelleenkin menestysmalli. Työmarkkinoiden ja sosiaalivaltion uudistuksia samoin kuin reaalipalkkojen vuosikausia kestävää pysymistä paikoillaan sekä kireää finanssipolitiikkaa suositeltiin ja osaksi tyrkytettiinkin menestystä lupaavina muutamia vuosia sitten myös kriisimaille.

Saksalainen tarjonnan talouspolitiikka keskittyi tuolloin ennen kaikkea vähentämään yritysten kustannuksia – palkkoja, sosiaalivakuutusmaksuja ja veroja – tarkoituksenaan kannustaa niitä luomaan lisää työpaikkoja. Niinpä työmarkkinauudistusten nimenomaisena tavoitteena oli alentaa pienituloisten palkkoja ja laajentaa maan matalapalkkasektoria; työttömyys- ja sairausvakuutuksen sekä eläkkeiden uudistusten piti sen lisäksi alentaa työvoiman sivukuluja.

Saksan työmarkkina-uudistuksilla pyrittiin alentamaan pienituloisten palkkoja ja työvoiman sivukuluja.

Miten tähän päädyttiin ja mihin toimenpiteisiin ryhdyttiin?

Vuosikymmen aiemmin tapahtui Saksojen jälleenyhdistyminen. Korkea työttömyys ja varhaiseläkkeet Itä-Saksassa aiheuttivat jo lyhyen ajan kuluttua korkeita kustannuksia eläke- ja työttömyysvakuutusjärjestelmissä. Väärien poliittisten päätösten johdosta Saksojen jälleenyhdistyminen rahoitettiin suureksi osaksi sosiaalivakuutusmaksujen korotuksilla eikä veroilla. Valtion virkamiehet ja itsensä työllistäjät eivät sen vuoksi osallistuneet rahoitukseen, ja työvoimakustannukset kohosivat jyrkästi.

Kun SPD otti hallitusvallan liittokansleri Schröderin johdolla, Saksassa oli vahvat uusliberaalit virtaukset (myös SPD:ssä) ja teollisuus- ja rahoitussektoreilla oli selvä vaikutusvalta politiikassa. Muodostui tilanne, jossa tarjonnan talouspolitiikasta tuli sosiaalidemokraattien hallitseva doktriini, jota luonnollisesti vielä liberaalit ja konservatiivit vahvistivat.

Läpi ajetut sosiaali- ja työmarkkinauudistukset yhdistettyinä kireään kokonaiskysyntäpolitiikkaan heikensivät kotitalouksien sekä myös monien kotimarkkinayritysten tuloja ja tulo-odotuksia ja täten syvensivät voimakkaasti Saksan matalasuhdannetta vuoteen 2008 asti. Tämä vaikutti kielteisesti myös työllisyyteen.

Vuosina 2002–2005 toteutettiin syvälle meneviä uudistuksia, jotka muuttivat laajasti saksalaisten työmarkkinoiden reunaehtoja. Epätyypillisten työsuhteiden – erityisesti vuokratyön ja ns. minityöpaikkojen (enintään 400 €/kk) – sääntelyä purettiin ja irtisanomissuojaa heikennettiin; työnvälitys uudistettiin perinpohjaisesti, otettiin käyttöön uusia työvoimapoliittisia välineitä kuten toimeentulotuki ja yhden euron työpaikat, työttömyys- ja sosiaalituet nivottiin yhteen, sosiaalietuuksien osalta työttömyyskorvauksen kestoaikaa lyhennettiin ja soveltuvuussäädöksiä ja sanktiomahdollisuuksia terävöitettiin.

Yhteensä nämä uudistukset johtivat suurempaan paineeseen työntekijöitä ja työttömiä kohtaan alentaa heidän vaatimuksiaan työsuhdeturvasta ja palkoista – mikä oli nimenomainen tarkoituskin. Uudistusten ydin varsinkin pienipalkkaisten ja työttömien suhteen oli alentaa ”vaatimuspalkkaa” eli ”reservaatiopalkkaa”, siis palkkaa, jonka alle mentäessä nämä eivät enää tarjoa työpanostaan.

Toimenpiteiden vaikutukset

Kaiken kaikkiaan uudistukset ovat vahvistaneet jo aiemmin nähtävissä ollutta trendiä kohti epätyypillisempiä työsuhteita ja matalapalkkatyötä ja siten johtaneet nimenomaan pienipalkkaisten tulojen laskuun. Erityisen voimakkaasti ovat lisääntyneet ns. minityöpaikat (pää- ja sivutyössä), joissa ennen uudistuksia työskenteli 13 prosenttia kaikista työllisistä ja vuonna 2009 20 prosenttia.

Tällaiset työpaikat ovat erityisen ongelmallisia, koska niiden verovapaus johtaa siihen, että yksinomaan minityöpaikoissa työskentelevillä tuskin on sosiaalivakuutusta. Tämän tuloksena matalapalkkasektori on suurentunut voimakkaasti, noin viidesosasta työllisistä vuonna 1998 noin neljäsosaan vuonna 2010. Tämän myötä Saksalla oli yksi EU:n suurimmista matalapalkkasektoreista.

Kaiken lisäksi on eläke- ja sairauskassojen maksuja vähennetty työn sivukulujen alentamiseksi. Jotta voitiin alentaa lakisääteisiä eläkevakuutusmaksuja, laskettiin eläkkeiden tasoa askeleittain. Eläkkeiden leikkaaminen johti siihen, että tulevaisuudessa vanhusköyhyys uhkaa erityisesti pienipalkkaisia, joilla on OECD-maiden matalin eläketaso. Ennen uudistuksia oli saksalainen eläkejärjestelmä erityisen voimakkaasti vähentänyt vanhusköyhyyttä verrattuna muihin OECD-maihin.

Tämä puhtaasti kustannusten vähentämiseen rajoittunut politiikka keskittyi ainoastaan tarjontapuolelle ja sivuutti siten kysyntäpuolen. Kun yritys tai koko maan yrityssektori alentaa kustannuksiaan matalammilla palkoilla, veroilla ja sosiaalikuluilla, se tarvitsee kuitenkin riittävästi tehokasta kysyntää, jotta kustannusten alentamisella olisi taloudellisesti positiivisia vaikutuksia. Tällöin ovat palkat, sosiaalivakuutusmaksut ja verot sekä kustannuksia, jotka rasittavat yrityksiä, että myös tuloja, jotka muodostavat yksityisen ja julkisen kysynnän yritysten tuotteille.

Kotitalouksien kysyntävajetta ei ole kompensoitu voimistamalla julkista kysyntää, päinvastoin. Sen jälkeen, kun hallitus vuodesta 2001 alkaen alensi massiivisesti etenkin yritysten ja suurituloisten kotitalouksien veroja, syntyi julkiseen talouteen rahoitusvajeita, joita hallitus vuodesta 2003 lähtien halusi pienentää leikkaamalla julkisia menoja. Arvonlisäveron korotus vuonna 2007 on sitten tosiasiassa auttanut tasapainottamaan julkista taloutta, mutta se on uudelleen veloittanut selvästi ostovoimaa ja siten ennen kaikkea pienituloisten kotitalouksien kulutusta.

Veronkevennykset suurensivat julkisen talouden rahoitusvajetta, johon reagoitiin menoleikkauksilla, jotka heikensivät julkista kysyntää.

Julkisten menojen vähennykset kohdistuivat erityisesti julkisiin investointeihin. Niitä oli helpompi alentaa kuin monia muita menoja, jotka ovat lakisääteisiä ja joita ei ainakaan lyhyellä aikavälillä voida leikata nopeasti. Se johti siihen, että julkiset nettoinvestoinnit (bruttoinvestoinnit vähennettynä poistoilla) olivat vuodesta 2003 alkaen yhtämittaisesti negatiivisia, so. julkinen pääomakanta supistui.

Laskeaksemme Saksan toteutumatta jääneiden palkankorotusten määrän olemme käyttäneet euroalueen palkkatavoitteiden ”kultaista sääntöä”. Sen mukaan palkankorotusten pitäisi vastata EKP:n vajaan kahden prosentin inflaatiotavoitetta plus keskipitkän aikavälin odotettua tuottavuuden kasvua kussakin jäsenmaassa. Jos kaikki maat seuraisivat sellaista sääntöä, olisi inflaatiovauhti lähellä kahta prosenttia (ottamatta huomioon energian hinnan vaihteluja ja välillisten verojen muutoksia), ja euroalueen jäsenmaiden välinen hintakilpailukyky ei muuttuisi. Mallisimuloinneissa käytämme näiden palkkatavoitteiden hajontaa eksogeenisena muuttujana.

Mallisimuloinnit

IMK:n makroekonometrisella mallilla (ks. Rietzler 2012) tehdyt simuloinnit osoittavat, että ainoastaan Saksan vientiteollisuus hyötyi matalista palkankorotuksista. Se paransi kilpailukykyään, ja samaan aikaan se ei ollut pakotettu siirtämään palkkakustannustensa alenemista hintoihin. Tämän seurauksena voitot kohosivat huimaavaa vauhtia. Niukat palkankorotukset, osittain jopa taantuvat reaalipalkat ja vaatimattoman kotimaisen kysynnän johdosta taantuva työllisyys sekä kohoavat arvonlisäverot huononsivat monien työntekijöiden taloustilannetta. Eläkkeiden leikkausten takia saivat uudet eläkeläiset pienempiä eläkkeitä. Erityisesti palvelusektori kärsi heikosta kotimaisesta kysynnästä. Tämän seurauksena on palkkaero teollisuuden ja palvelusektorin välillä suurentunut edelleen.

Saksan uudistukset heikensivät kotimaista kokonaiskysyntää, mikä tuntui erityisesti palvelusektorilla.

Jos olisi luovuttu säästötoimista ja noudatettu makrotaloudellisesti suuntautuvaa palkkapolitiikkaa, johon kuuluvat vuosittaiset vajaan kolmen prosentin palkankorotukset, olisi talouskasvu muodostunut selvästi korkeammaksi eli kuusi prosenttiyksikköä 13 vuoden sisällä. Ottaen huomioon reaalisesti ja nimellisesti korkeamman talouskasvun olisi julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen ollut selvästi eli yli kymmenen prosenttiyksikköä alhaisempi. Työllisyyden lisäys olisi ollut 13 vuoden jälkeen noussut puoleentoista miljoonaan henkilöön, ja nettovienti olisi puolittunut verrattuna sen toteutuneeseen kehitykseen.

Oli naiivia uskoa, että veroja alentamalla ja menoja leikkaamalla olisi saavutettu lisää talouskasvua (Herzog-Stein et al. 2013). Toimenpiteiden seurauksena Saksalla oli vuosina 2000–2007 euroalueen heikoin talouskasvu (yhdessä Portugalin kanssa). Nimellispalkat nousivat vain heikosti; reaalipalkat laskivat useita vuosia. Samaan aikaan vaihtotaseen ylijäämä kasvoi voimakkaasti. Työllisyyden kasvu pysähtyi pitkäksi aikaa. Saksalle siitä tuli menetetty vuosikymmen.

Jälleen uutta talouspolitiikkaa vuodesta 2009

Tilanne muuttui vasta vuosien 2008–2009 suuressa taantumassa, jota vastaan valtio taisteli elvyttävällä finanssipolitiikalla. Viennin massiivisesta romahduksesta huolimatta yritykset sekä kevensivät työvoimakustannuksiaan että ottivat käyttöön hallituksen edistämän lyhennetyn työajan työllisyyden vakauttamiseksi (Herzog-Stein et al. 2018). Siitä lähtien Saksalla on ollut toisenlainen – osittain elvyttävä – talouspolitiikka ja ”normaalit” palkankorotukset 2–3 prosenttia vuodessa.

Kotimainen kysyntä kasvaa jälleen, myös sen ansiosta, että maahanmuutto on lisääntynyt muista EU-maista sekä Lähi- ja Kauko-Idän sotatoimialueilta. Lakisääteinen minimipalkka 8,50 euroa tunnissa, jota nauttii noin neljä miljoonaa työntekijää, astui voimaan vuonna 2015 ja vahvisti niin ikään kotimaista kysyntää (Herr et al. 2018). Työllisyys on nyt kasvanut monta vuotta voimakkaasti ja työttömyys alenee.

Suuret vientiylijäämät antavat kyllä edelleen syytä huoleen (Horn et al. 2017). Saksasta on tullut hyvin herkkä maailmankaupan muutoksille. Protektionistiset toimet USA:n taholta voisivat päättää talouden nousuvaiheen. Viennin sellainen kehitys, jonka Suomen täytyi valitettavasti kokea Venäjään kohdistuvien kaupan rajoitteiden yhteydessä, olisi iskenyt kovaa (myös) Saksaan.

Varoitus eurooppalaisille maille näistä toimenpiteistä

Aina kun yksittäisissä kansantalouksissa tai euroalueella alkaa orastaa ajatus rakenteellisista ongelmista, tarttuu talouspolitiikka sopusoinnussa hallitsevien talousteorioiden kanssa tarjontapolitiikan keinoihin. Sillä ymmärretään politiikkaa, joka ryhtyy toimiin, jotka lupaavat kohottaa yritysten ja siis hyödykkeiden tarjoajien kannattavuutta. Tähän kuuluvat matalammat verot ja menot ja ennen kaikkea mahdollisimman alhaiset palkat. Tätä tietä asteltiin Saksassa viime vuosikymmenellä, ja se nähtiin myös euroalueella tieksi ulos kriisistä. Tämä tie on väärä, koska se jättää huomiotta kysyntäpuolen ja ennen kaikkea kotitalouksien tulot ja yliarvioi maan viennin kilpailukyvyn merkityksen.

”Silloin kun tarjonnan talouspolitiikan toimenpiteet ovat soveliaita, niitä täytyy tukea kysyntää lisäävillä toimilla.”

Yksipuolisen tarjonnan talouspolitiikan ja Agenda 2010-reseptien käyttöön pakottaminen kriisimaissa – julkisten menojen kiristäminen ja palkkojen alennukset julkisella ja yksityisellä sektorilla – jota myös Saksan hallitus tuki, esti pitkän aikaa kunnollisen elpymisen Euroopassa. Silloin kun tarjonnan talouspolitiikan toimenpiteet ovat soveliaita, niitä täytyy tukea kysyntää lisäävillä toimilla. Muuten ne johtavat pitkäaikaisiin talousongelmiin ja korkeaan työttömyyteen.