1. T&Y-lehti
2. Aikuiskoulutustuen ja työeläkekuntoutuksen vaikuttavuus

Aikuiskoulutustuen ja työeläkekuntoutuksen vaikuttavuus

Suomessa tuetaan työmarkkinoille hyvin kiinnittyneiden osaamisen kehittämistä mm. aikuiskoulutustuella ja työeläkekuntoutuksella. Aikuiskoulutustuki tukee työllisten omaehtoista opiskelua, ja työeläkekuntoutus puolestaan auttaa tilanteessa, jossa terveydentila aiheuttaa työkyvyttömyyden uhan. Vuosittain näiden tukien piirissä on lähes 40000 henkilöä, ja yhteiskunta käyttää niihin yhteensä yli 350 miljoonaa euroa. Tutkimustietoa näiden tukien vaikuttavuudesta on ollut vähän, mutta äskettäin on julkaistu kaksi tutkimusta, joissa aikuiskoulutustukea ja työeläkekuntoutusta saaneita on verrattu rekisteriaineistoista muodostettuihin verrokkeihin. Tutkimusten mukaan tukien työllisyysvaikutukset jäävät vaatimattomiksi.

Kirjoittajat ovat työskennelleet Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamassa hankkeessa ”Ammattirakenteen muutos haastaa osaamisen” (Polkuja työhön, n:ot 303536, 303533 ja 303534).

Työikäisten osaamisen kehittämistarpeet syntyvät sekä yhteiskunnallisista että yksilöllisistä syistä. Teknologinen kehitys ja erityisesti informaatio- ja kommunikaatioteknologian (ICT), robotiikan ja tekoälyn kehitys merkitsee sitä, että ammattirakenteet, ammattien tehtäväsisällöt ja työn tekemisen tavat muuttuvat. Tämä merkitsee monien kohdalla tarvetta päivittää osaamistaan joko siirtyäkseen uuteen ammattiin tai sopeutuakseen ammatin tehtäväsisältöjen muutokseen. Yksilötasolla terveydessä tapahtuvat muutokset ovat merkittävä tekijä osaamisen kehittämistarpeiden taustalla. Työkyvyn heiketessä saattaa syntyä tarve siirtyä toisenlaisiin tehtäviin, mikä usein edellyttää opiskelua tai työnohjausta.

Tässä artikkelissa käsittelemme aikuiskoulutustukea ja työeläkekun­toutuksena tarjottua ammatillista kuntoutusta. Aikuiskoulutustuki on tarkoitettu tukemaan työllisten omaehtoista kouluttautumista, ja työeläkekuntoutus tähtää työllistymiseen, työelämässä pysymiseen tai sinne palaamiseen. Nämä tukimuodot pyrkivät siis vastaamaan osaamisen kehittämistarpeisiin, jotka syntyvät sekä yhteiskunnallisista että yksilöllisistä tekijöistä. Molemmat tukimuodot kohdistuvat työelämään hyvin kiinnittyneille henkilöille. Työeläkekuntoutujat ovat kuitenkin keskimäärin vanhempia kuin aikuiskoulutustuen saajat. Työeläkekuntoutujilla on myös lähtökohtaisesti työkyvyttömyyden uhkaa aiheuttavia terveysongelmia.

Aikuiskoulutustuki

Suomessa merkittävä tukimuoto osaamisen kehittämiseen on aikuiskoulutustuki, jota käyttää vuosittain noin 20 000 henkeä ja jonka menot ovat noin 200 miljoonaa euroa vuodessa. Aikuiskoulutustukea voi saada työllinen aikuisopiskelija, joka on ollut työelämässä yhteensä vähintään kahdeksan vuotta, jonka työsuhde on kestänyt vähintään vuoden ja joka jää palkattomalle opintovapaalle. Opintovapaalaki taas takaa oikeuden jäädä opintovapaalle kahden vuoden ajaksi. Tukea saa päätoimiseen omaehtoiseen ammatilliseen koulutukseen, joka kestää ainakin kaksi kuukautta.

Aikuiskoulutustuen piiriin kuuluu tutkintoon johtava koulutus, opintokokonaisuuksien ja tutkinnon osien suorittaminen sekä ammatillinen lisä- ja täydennyskoulutus. Tuen suuruus määräytyy tukikautta edeltävien ansioiden mukaan ja vastaa suurin piirtein ansiosidonnaisen työttömyyskorvauksen tasoa.

Kauhanen (2018) tutki äskettäin Työllisyysrahaston myöntämän aikuiskoulutustuen vaikuttavuutta. Arvioinnilla pyrittiin vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: mikä oli tuen saamisen vaikutus yksilön todennäköisyyteen suorittaa uusi tutkinto, vaihtaa ammattia, pysyä työllisenä tai hänen tulokehitykseensä? Näihin kysymyksiin vastaaminen vaatii arvioita siitä, mitä hänelle olisi tapahtunut ilman tukea. Tähän kysymykseen pyrittiin vastaamaan tilastollisella kaltaistamisella. Yhdistämällä Työllisyysrahaston asiakasrekisteri Tilastokeskuksen laajoihin yksilörekistereihin voidaan muodostaa tukea saaneille verrokit, jotka näyttävät samankaltaiselta henkilökohtaisten ominaisuuksien sekä työ- ja koulutushistorian kannalta. Tuen vaikuttavuus arvioidaan siis tukea saaneiden ja verrokkien tulemien erotuksena.

Kuviossa 1 on esitetty keskeiset tulokset aikuiskoulutustuen vaikuttavuudesta. Kuviossa tarkastellaan vuonna 2011 aikuiskoulutustuella aloittaneita ja tutkitaan sen vaikuttavuutta ansiotuloihin, työllisyyteen, koulutusasteen nostamiseen ja ammatin vaihtoon. Uuden, aiempaa korkeamman tutkinnon suorittamisen osalta kuviosta nähdään, että tukea saaneet suorittivat verrokkeja useammin tutkintoja vuosina 2011−2017. Tukea edeltävänä ajanjaksona tukea saaneet eivät poikenneet verrokeista tutkinnon suorittamisen osalta. Tämä johtuu siitä, että ryhmät oli kaltaistettu samankaltaisiksi. Vaikutus oli myös määrällisesti huomattava. Työllisistä keskimäärin alle kaksi prosenttia vuodessa suoritti uuden tutkinnon, ja tässä esimerkiksi vuonna 2013 ero verrokkeihin oli lähes 12 prosenttiyksikköä. Vuoteen 2017 mennessä ero oli kutistunut lähes olemattomaksi. Aikuiskoulutustuki auttaa siis vapaaehtoisessa osaamisen kehittämisessä.

Aikuiskoulutustuki edisti tutkintojen suorittamista ja ammatinvaihtoa, mutta sen tulo- ja työllisyysvaikutukset jäivät vähäisiksi.

Aikuiskoulutustuki vaikutti myös ammatin vaihtoon. Tukea saaneet vaihtoivat ammattia verrokkeja useammin. Myös ammatinvaihdon osalta vaikutus oli merkittävä: korkeimmillaan tukea saaneet vaihtoivat ammattia jopa 9 prosenttiyksikköä useammin kuin verrokit.

Työllisyyden ja tulokehityksen osalta tulokset eivät olleet yhtä positiivisia. Tukea saaneet olivat vielä vuonna 2017 hieman harvemmin työllisiä kuin verrokit. Tähän mennessä pitkiä tutkintojakin suorittaneiden olisi pitänyt siirtyä opiskelusta työmarkkinoille. Toisaalta vaikutuksen suuruusluokka oli melko pieni, sillä sekä kohderyhmässä että verrokeissa yli 90 prosenttia oli työllisiä. Tulokehityksen osalta kuvasta nähdään, että kohderyhmän aloittaessa opinnot heidän vuositulonsa putosivat verrokkeja pienemmiksi. He saivat verrokit kiinni ansiotuloissa vuoteen 2017 mennessä.

Tämän tutkimuksen perusteella aikuiskoulutustuki auttaa työllisiä kouluttautumaan ja edistää ammatinvaihtoa. Vaikutus tuloihin ja työllisyyteen oli tarkasteluajanjaksolla vähäinen. Nämä vaikutukset saattavat olla pidemmällä aikavälillä toisenlaisia. Kuuden vuoden tarkasteluajanjakso on kuitenkin sen verran pitkä, että huomattavat vaikutukset todennäköisesti havaittaisiin.

Aikuiskoulutustuki edistää siis kouluttautumista, mutta auttaako se Suomea sopeutumaan ammattirakenteiden muutokseen? Tällä hetkellä aikuiskoulutustuen vaikutus sopeutumiseen on rajallinen, sillä tukea käyttävät pääosin henkilöt, joita ammattirakenteiden muutos ei uhkaa. Samaan aikaan esimerkiksi teollisuuden työntekijät ovat selkeästi aliedustettuina tuen käyttäjien joukossa. Ylipäätään aikuiskoulutuksella on tapana kasautua, eli siihen osallistuvat jo ennestään korkeammin koulutetut. Todennäköisesti tukien tulisi kohdentua aiempaa enemmän matalammin koulutetuille ja heille, joiden osaamista ammattirakenteiden muutos uhkaa. Näin rahoituspanokset suuntautuisivat sinne, mistä niille saadaan paras yhteiskunnallinen tuotto.

Työeläkekuntoutus

Ammatillinen kuntoutus on yleistynyt keino pyrkiä tukemaan terveysongelmista kärsivien aikuisten työssä pysymistä ja työhön paluuta Suomessa. Oikeus ammatilliseen kuntoutukseen perustuu uhkaan työkyvyttömyydestä seuraavan viiden vuoden sisällä sekä oletukseen, että kuntoutuksen avulla voidaan edistää työhön osallistumista tai ehkäistä siirtymistä työkyvyttömyyseläkkeelle.

Työelämään hyvin kiinnittyneet voivat saada ammatillista kuntoutusta työeläkekuntoutuksena, jonka tyypillisimpiä muotoja ovat työkokeilu, työhön valmennus ja koulutus. Puolet saa työeläkekuntoutusta tuki- ja liikuntaelinten sairauksien vuoksi ja noin joka viides mielenterveyden häiriöiden vuoksi. Vuonna 2017 lähes 17 000 henkilöä sai työeläkekuntoutusta. Kokonaiskustannukset olivat 151 miljoonaa euroa, josta 130 miljoonaa aiheutui kuntoutuksen aikana maksetusta kuntoutusrahasta tai muusta toimeentulokorvauksesta ja loppuosa kuntoutuspalvelukuluista (Saarnio 2018).

Suurin osa palaa töihin työeläkekuntoutuksen jälkeen (Gould ym. 2012; Saarnio 2018). Työhön osallistumisen polkujen ennen työeläkekuntoutusta ja sen jälkeen on kuitenkin havaittu olevan hyvin moninaisia. Suurin osa seurasi polkuja, joissa työhön osallistuminen palautui kuntoutusta edeltävälle tasolle. Silti huomattava osa seurasi polkuja, joissa työhön osallistuminen joko laski alun perin korkealta tasolta tai oli jatkuvasti matalalla tasolla kuntoutuksesta huolimatta (Leinonen et al. 2019a). Kun työeläkekuntoutujia on verrattu hylkäyspäätöksen saaneisiin tai kuntoutusohjelman keskeyttäneisiin, havaittiin kuntoutuksen lisäävän lähinnä lyhyen aikavälin työhön osallistumista (Gould ym. 2012).

Työeläkekuntoutusta työelämään hyvin kiinnittyneille ovat mm. työkokeilu, työhön valmennus ja koulutus.

Tuoreessa tutkimuksessaan Leinonen et al. (2019b) tarkastelivat työeläkekuntoutuksen vaikuttavuutta työhön osallistumiseen käyttämällä samantapaista tilastollista kaltaistusmenetelmää kuin mihin yllä esitetyt Kauhasen (2018) tutkimuksen tulokset perustuivat. Käyttäen Tilastokeskuksen, Eläketurvakeskuksen ja Kansaneläkelaitoksen tietoja yhdistävää rekisteriaineistoa tutkimuksessa tarkasteltiin työeläkekuntoutujien ja verrokkien, jotka eivät saaneet kuntoutusta, työhön osallistumista kolme vuotta ennen kuntoutusajanjaksoa ja kolme vuotta sen jälkeen. Kaltaistuksessa käytettiin tietoja sosiodemografisista tekijöistä, työhön liittyvistä tekijöistä sekä yksityiskohtaisesta työkyvyttömyys- ja muusta työmarkkinahistoriasta. Tutkimus kohdistui äskettäin työsuhteessa olleisiin henkilöihin, joilla oli aikaisempi tuki- ja liikuntaelinten sairauksista tai mielenterveyden häiriöistä johtuva sairauspäiväraha- tai kuntoutustukijakso.

Työeläkekuntoutusta edeltävien kolmen vuoden aikana työssä vietetyn ajan osuus pieneni sekä kuntoutujilla että verrokeilla (kuvio 2). Samankaltainen kehitys johtui siitä, että ryhmät oli kaltaistettu työhistorian ja muiden taustatekijöiden mukaan mahdollisimman samanlaisiksi. Kuntoutuksen jälkeen työhön osallistuminen nousi kuntoutujilla mutta myös verrokeilla korkeammalle tasolle kuin mitä se oli kuntoutusta edeltävänä vuonna. Työhön osallistumisen seuranta ei sisältänyt kuntoutuksessa vietettyä aikaa tai verrokeilla vastaavan mittaista kalenteriajanjaksoa. Lyhyiden, enintään kymmenen kuukautta kestäneiden kuntoutusjaksojen jälkeen työhön osallistuminen kasvoi enemmän kuntoutujilla kuin verrokeilla. Ensimmäisen seurantavuoden jälkeen kuntoutujien ja verrokkien välinen ero kuitenkin pieneni. Pidempien kuntoutusjaksojen jälkeen työhön osallistumisen ero kuntoutujien ja verrokkien välillä oli ensimmäisenä seurantavuotena vaatimaton, mutta kasvoi tämän jälkeen kuntoutujien eduksi.

Kun työssä vietettyä aikaa tarkasteltiin vertaamalla kolmen työeläkekuntoutuksen jälkeisen vuoden keskimääräistä tasoa kolmen sitä edeltävän vuoden keskimääräiseen tasoon, työhön osallistuminen väheni sekä kuntoutujilla että verrokeilla, mutta jälkimmäisillä enemmän. Ajanjaksojen välinen muutoksen ero (eli erotusten ero) kuntoutujien ja verrokkien välillä oli koko tutkimusväestössä 7,2 prosenttiyksikköä. Luku kuvastaa kuntoutuksesta johtuvaa lisäystä työssä vietetyssä ajassa ja vastaa 2,6 ylimääräistä työkuukautta kolmen vuoden seurannan aikana. Saavutettu hyöty oli pieni, varsinkin kun otetaan huomioon aineiston kuvailevat tulokset: kuntoutujien osallistuessa keskimäärin 7,9 kuukautta kestävään kuntoutukseen, jonka aikana he vastaanottivat tähän liittyvää toimeentulokorvausta, verrokit viettivät keskimäärin 4,9 kuukautta työssä ilman sosiaaliturvaetuuksien vastaanottamista.

“Tuki- ja liikuntaelinten sairauksiin ja mielenterveyden häiriöihin liittyvä työeläkekuntoutus lisää työhön osallistumista vähäisessä määrin.”

Tämä tutkimus osoittaa, että työeläkekuntoutus lisää vähäisessä määrin työhön osallistumista henkilöillä, joilla on ollut tuki- ja liikuntaelinten sairauksista tai mielenterveyden häiriöistä johtuvaa työkyvyttömyyttä. Tulokset kuitenkin viittaavat siihen, että työeläkekuntoutus ei ole sosiaaliturvakulujen suhteen kustannustehokasta. Esimerkiksi osasairauspäivärahan käytöllä täyden sairauspäivärahan sijaan havaittiin olevan vastaavan suuruinen vaikuttavuus työhön osallistumiseen kuin työeläkekuntoutuksella tässä tutkimuksessa, mutta osasairauspäivärahan käyttö lisäksi säästi sosiaaliturvakustannuksia (Viikari-Juntura et al. 2018). Suhteellisesti suurin osasairauspäivärahan käyttöön liittyvä säästö nähtiin työeläkekuntoutuksen kustannuksissa. Osasairauspäivärahan käyttö jo varhaisessa työkyvyttömyyden vaiheessa voi joissain tapauksissa edistää työhön kiinnittymistä ja myöhempää täyttä työhön paluuta, mikä saattaa vähentää työeläkekuntoutuksen tarvetta.

Työhön osallistumisen edistämiseksi ja kustannustehokkuuden takaamiseksi tulee selvittää, miten työeläkekuntoutuksen palveluita olisi mahdollista kehittää sekä missä määrin työeläkekuntoutukselle vaihtoehtoisia tai sitä täydentäviä toimenpiteitä kannattaa hyödyntää. Tässä tutkimuksessa ei ollut saatavilla tietoja annetun kuntoutuksen palvelulajeista. Lyhyet kuntoutusjaksot ovat kuitenkin todennäköisesti työpaikalla tapahtuvaa kuntoutusta. Vakiintuneen työhön osallistumisen edistämiseksi näissä tapauksissa saatetaan tarvita laajempaa työn muokkausta sekä parempaa ja pitkäkestoisempaa tukea työpaikoilla. Pitkät kuntoutusjaksot taas ovat todennäköisesti pidempikestoisia koulutusohjelmia. Nopeamman työhön paluun saavuttamiseksi tällaisen kuntoutuksen jälkeen saatetaan tarvita työllistymistä tukevia lisätoimenpiteitä.

Johtopäätökset

Suomessa tuetaan työelämään hyvin kiinnittyneiden osaamisen kehittämistä monin tavoin. Aikuiskoulutustuki tukee työllisten omaehtoista opiskelua ja työeläkekuntoutus puolestaan pyrkii edistämään työhön osallistumista tilanteissa, joissa terveydentila haastaa jatkamista aiemmassa työssä. Näiden tukien piirissä on lähes 40 000 henkilöä vuosittain, ja yhteiskunta käyttää niihin yhteensä yli 350 miljoonaa euroa vuosittain.

Aikuiskoulutustuen kirjattu tavoite on tukea omaehtoista opiskelua, mutta usein sen toivotaan auttavan työllisenä pysymistä nykyisessä työn murroksessa. Työeläkekuntoutuksen tavoite on selkeämmin työllisyyden parantaminen ja tätä kautta työkyvyttömyyseläkemenojen pienentäminen. Yhdessä nämä järjestelmät ovat merkittävä yhteiskunnan panostus työelämään kiinnittyneiden työurien ylläpitämiseen.

Tutkimustietoa näiden tukien vaikuttavuudesta on ollut vähän, mutta yllä kuvatuissa tuoreissa väestötason tutkimuksissamme aikuiskoulutustukea ja työeläkekuntoutusta saaneita verrattiin rekisteritietojen perusteella kaltaistettuihin verrokkeihin. Aikuiskoulutustuen osalta tulokset osoittavat, että tuki auttaa uusien tutkintojen suorittamisessa ja ammatin vaihtamisessa, mutta vielä kuusi vuotta tukijakson alkamisen jälkeen tukea saaneiden työllisyys on verrokkeja alhaisemmalla tasolla. Työeläkekuntoutus puolestaan lisää työhön osallistumista vain vähän kolmen vuoden aikana kuntoutuksen jälkeen.

Nämä vaikuttavuusarviot kertovat tarpeesta kehittää aikuiskoulutustukea ja työeläkekuntoutusta tai miettiä niille vaihtoehtoisia tai täydentäviä toimenpiteitä, jotta ne tukisivat paremmin työllisyyttä. Aikuiskoulutustuki saattaisi olla tehokkaampi työllisyyden tukemisen tai ammattirakenteiden muutokseen sopeutumisen näkökulmasta, jos se kohdentuisi enemmän henkilöille, joiden työllisyyttä teknologinen kehitys ja globalisaatio uhkaavat. Työeläkekuntoutus puolestaan saattaa tarvita muita työn jatkamista ja työllistymistä tukevia lisätoimenpiteitä, jotta vaikutukset olisivat suurempia.

Aikuiskoulutustukea kannattaisi kohdentaa enemmän henkilöille, joiden työllisyyttä teknologinen kehitys ja globalisaatio uhkaavat.

Luotettavimmat arviot erilaisten yhteiskunnan tukien vaikutuksista saadaan silloin, kun tukimuutosten yhteydessä suunnitellaan, kuinka vaikuttavuusarviot tehdään. Parhaassa tapauksessa erilaisia tukimuutoksia voidaan verrata toisiinsa satunnaistetussa, kvasi-kokeellisessa tai luonnollisessa koeasetelmassa. Joka tapauksessa arvioinneissa tulisi kiinnittää enemmän huomiota kustannusvaikuttavuuteen. Tässä ongelmana on ollut se, että usein toimenpiteiden sisällöstä tai kustannuksista ei ole saatavilla tarkkaa tietoa. Näiden analyysien tekeminen olisi kuitenkin olennaista resurssien suuntaamiseksi kustannustehokkaisiin toimenpiteisiin. Tutkijoiden ja päätöksentekijöiden yhteistyöllä yhteiskunnan osaamisen kehittämiseen suunnattujen panosten tuottoa voitaisiin nostaa kehittämällä toimenpiteitä ja suuntaamalla voimavarat vaikuttaviin toimenpiteisiin.