1. T&Y-lehti
2. Pitäisikö työttömyysvakuutus tehdä pakolliseksi?

Pitäisikö työttömyysvakuutus tehdä pakolliseksi?

Talouspolitiikan arviointineuvosto esitti vuoden 2016 raportissaan pakollista työttömyysvakuutusta. Raportin mukaan ”olisi hyviä syitä tehdä työttömyysturvajärjestelmästä pakollinen sosiaalivakuutus vapaaehtoisen työttömyyskassan jäsenyyteen perustuvan järjestelmän sijaan.” Hyväksi syyksi osoittautuu markkinoiden epäonnistuminen epätäydellisen informaation tilanteessa. Muita syitä ei kerrota.

Vastapainoksi hyville asioille sosiaalivakuutus, kuten työttömyysvakuutus, tuo mukanaan myös kielteisiä kannustinvaikutuksia (”moral hazard”), esimerkiksi työttömyyden pitkittämisen. Kielteisiä kannustinvaikutuksia liittyy kuitenkin myös yksityisiin vakuutusjärjestelmiin. Itse asiassa tutkimuksen piirissä vallitsee varsin suuri yksimielisyys siitä, että kannustinongelmien hoitaminen voi olla helpompaa julkisessa kuin yksityisessä järjestelmässä.

Toinen vakuutus­markkinoiden epäonnistumiseen liittyvä syy on vakuutuksenottajien valikoitumisongelma, josta englanninkielisessä kirjallisuudessa käytetään nimitystä ”adverse selection” (AS). Toisin sanoen haitallinen valikoituminen synnyttää epäedullisen asiakaskunnan ongelman. Ongelma syntyy, kun vakuutusyhtiöllä on asiakkaiden riskiominaisuuksista vain tilastollista informaatiota, ja sen on sovel­lettava maksuja, jotka perustuvat asiakaskunnan keskimääräiseen riskiin.

AS-ongelman ratkaisu ei ole kuitenkaan suoraviivainen kaikissa vakuutustilan­teissa. Ongelma piilee alhaisen riskin ihmisten joukossa, jotka eivät ota heille liian kallista yksityistä vakuutusta. Työttömyyden osalta vakuutusmarkkinoiden puutteet johtavat huoleen nimenomaan korkean työttömyysriskin ihmisten kohtalosta. Näin ollen AS-malli ei kaiken kattavasti selitä pakollisten työttömyysvakuutuksen olemassaoloa eikä anna normatiivista tulkintaa sille.

Onko pakollinen julkinen työttömyysvakuutus, joka ei jätä työttömyysriskeiltään erilaisille yksilöille valinnan mahdollisuuksia, tehokkain keino ratkaista epätäydellisen informaation aiheuttamia ongelmia? Landais et al. (2018) (ks. myös laajemmalle yleisölle suunnattu versio) esittävät tämän kysymyksen. He tutkivat asiaa Ruotsin aineistolla. Ruotsihan kuuluu Islannin, Suomen ja Tanskan tavoin ns. Gent-järjestelmän maihin, joissa voi halutessaan lisätä vakuutusturvaa kuulumalla vapaaehtoiseen työttömyyskassaan.

Landais et al. (2018) hämmästelevät sitä, että AS-ongelman laajuutta ei ole aiemmin testattu väestötason aineistolla. Ruotsin aineistolla he osoittavat huolellisella tutkimuksellaan, että työttömyysriski on yli kaksinkertainen kassaan kuuluvilla kuin muilla työntekijöillä. Periaatteessa myös työntekijän kannustimet voivat vaikuttaa havaittuun korkeaan työttömyysriskiin. Mutta käyttäen hyväksi riippumatonta riskien vaihtelua he pystyivät arvioimaan työttömyysriskiä yksilötasolla. Näin he osoittivat, että vuonna 2007 havaitut muutokset kassaan kuulumisessa olivat seurausta valikoitumisesta työttömyysriskin suhteen.

Riippuvuus kestää laajan joukon kontrollimuuttujia. Esimerkiksi työntekijän iän (nuorilla on keskimääräistä korkeampi työttömyysriski) kontrollointi johtaa suotuisaan valikoitumiseen, sillä kontrolloinnin seurauksena yksilötasolla riskin ja kassaan kuulumisen välinen korrelaatio kasvaa. Lisäksi Landais ja Spinnewijn (2019) havaitsevat suurta yksilötason vaihtelua mitatuissa vakuutushyödyissä.

Subventoitu vapaaehtoinen työttömyyskassan jäsenyys voi lisätä hyvinvointia

Tämän perusteella sallimalla jossain määrin yksilöllistä valintaa voidaan hyvinvointia lisätä. Järjestelmän perälautana on kaikille pakollinen peruspäivänrahan tasoinen vakuutus, joka suojaa työntekijöitä haitallisen valikoitumisen ongelmalta, mutta johon liittyy haitallisia kannustinvaikutuksia.

Tuomalla mukaan vapaaehtoinen ja korvaustasoltaan parempi lisävakuutus (kassan jäsenyys) voidaan järjestelmää parantaa, mutta samalla syntyy valikoitumisongelma. Jos lisävakuutus (ansiosidonnaisen ja peruspäivärahan erotus) saadaan subventoituun hintaan (subventointi suhteessa riskiperustaiseen hinnoitteluun), voidaan AS-ongelmaa pienentää (saadaan houkuteltua matalan riskin henkilöitä kassan jäseniksi). Korkeampi perusvakuutuksen korvaustaso johtaisi puolestaan suurempaan AS-ongelmaan, jota voidaan siis lieventää lisävakuutuksen subventiolla. Tätä ei voi yksityinen vakuuttaja tehdä. Samalla syntyy kytkös pakollisen ja vapaaehtoisen osan välillä.

Optimissa tasapainoillaan vakuutushyödyn, käyttäytymisestä aiheutuvien kustannusten, järjestelmän sisäisten tulonsiirtojen ja AS-ongelman lieventämisen välillä. Kaiken kaikkiaan kyseessä on julkistaloustieteen perusasetelma, jolla voidaan perustella julkisen toiminnan hyvinvointia lisääviä vaikutuksia. Pakollisuus on yksi tapa, mutta osoittautuu, että vielä parempaan tulokseen voidaan päästä käyttäen kaksiosaista järjestelmää. Ruotsissa lisävakuutuksen subventointi on huomattavaa, ja ennen vuoden 2007 reformia lisähinta oli 18 prosenttia vakuutusten keskimääräisestä kustannuserosta, ja yli 80 prosenttia valitsi kassanjäsenyyden (Landais et al. 2018).

Siis yhdistämällä empiiriset tulokset järjestelmän arviointiin Landaisin et al. (2018) keskeinen johtopäätös on, että pakollinen, kaikki kattava työttömyysvakuutus ei ole paras tapa reagoida AS-ongelmaan. Mahdollisuus valita lisää vakuutussuojaa työttömyyskassan jäsenyyden avulla parantaa merkittävästi niiden hyvinvointia, joilla on korkea työttömyysriski. Kyseessä ei ole Titanicin ensimmäisen luokan matkustajiin verrattava kohtelu (Hiilamo ja Hiila, HS vieraskynä 4.12.2009)! Ruotsia koskeva tulos on Suomen kannalta tärkeä, koska meillä on samanlainen ns. Gent- järjestelmä.

Sitran ansioturvaraportti (2015) puolustaa myös pakollisuutta vetoamalla siihen, ettei taloustiede puolla välikäsiä työttömyysvakuutusmarkkinoilla. Raportti hakee tukea taloustieteestä epämääräisillä kommenteilla moraalikadosta. Moraalikato on sekä väärinkäännös että samalla väärinymmärrys ”moral hazard” -termistä (ks. Tuomala 2019, 273-274) Samalla raportti paljastaa, miten huonosti sen tekijät ovat perehtyneet aihepiirin taloustieteelliseen kirjallisuuteen. Kuten edellä todettiin, Landais et al. (2018) juuri hämmästelevät, ettei koko asiaa lisävakuutusturvan valinnan mahdollisuudesta ole tutkittu taloustieteessä. Sitran raportti hakee myös taustatukea Norjan järjestelmästä. Norja on kuitenkin huono esimerkki, koska siellä on edelleen täystyöllisyys, eikä sielläkään pakollisuus ole poistanut ongelmaa niiltä, jotka eivät täytä työssäoloehtoa.

Suomesta tiedetään, että ”ne palkansaajaryhmät, jotka ovat tyypilliseltä profiililtaan riskinkaihtajia, liittyvät suuremmalla todennäköisyydellä työttömyyskassan jäseniksi. Lisäksi kaikki riski-indikaattorit puoltavat tarinaa, jonka mukaan korkeamman työttömyysriskin omaavat henkilöt valikoituvat kassojen jäseniksi” (Maczulskij 2016). Toisaalta työttömyyskassojen ulkopuolelle jää henkilöitä, jotka kuuluvat ryhmiin, joilla on suuri työttömyysriski. Tämä viittaa siihen, että valintoihin liittyy kitkaa ja jonkin verran epärationaalisuutta (ks. myös Landais et al. 2018).

Onko subventointi jopa perustuslaillinen kysymys?

Kaikki kassaan kuuluvat eivät ole oikeutettuja ansiosidonnaiseen tukeen. Työssäoloehdon täyttymättömyys on selvästi epäkohta, joka suomalaisessa keskustelussa on lähes unohtunut. Sen sijaan epäkohtana pidetään sitä, että kassaan kuulumattomat joutuvat maksamaan työttömyysvakuutusmaksun, mutta eivät saa etuja, siis Landaisin et al. (2018) mallin mukaisesti subventoivat vapaaehtoista vakuutusta. Sitran raportti teki kassaan kuuluvien erityiskohtelusta jopa perustuslaillisen yhdenvertaisuusongelman.