1. T&Y-lehti
2. Suomi on asunnottomuuden poistamisen mallimaa

Suomi on asunnottomuuden poistamisen mallimaa

Suomi on viime vuosina saanut maailmalla mainetta maana, joka on parhaiten
onnistunut asunnottomuuden poistamisessa¹. Asunnottomuus on 35 vuodessa
vähentynyt meillä liki 80 prosenttia. Hallituksen tuoreet leikkaukset sosiaalietuuksista lisäävät asunnottomuuden riskiä, mutta siitä huolimatta tavoite poistaa pitkäaikaisasunnottomuus kokonaan vuoteen 2027 mennessä on yhä mahdollinen.

Suomen malli asunnottomuuden poistamisessa herättää suurta kiinnostusta ja tuo maahan ulkomaisia vieraita jatkuvana virtana. Onko Suomessa siis keksitty ja toteutettu jotakin ainutlaatuista? Mikä on Suomen malli ja miten Suomen tilanne eroaa muista maista?

Kuten seuraavalla sivulla olevasta kuvasta ilmenee, asunnottomuus on vähentynyt Suomessa merkittävästi vuodesta 1987, jolloin julkaistiin ensimmäinen kansallinen tilastoselvitys. Ensimmäisen selvityksen tiedot on kerätty kunnilta keväällä 1986, ja sen mukaan maassa oli noin 18000 yksinäistä asunnotonta ja 1900 erillään asuvaa perhettä. Yksinäisistä noin 6000 majaili ulkona, tilapäissuojissa tai yömajoissa (asuntoloissa). Erilaisissa laitoksissa oli noin 4700 henkilöä. Selvityksessä tosin todetaan, että tämä tieto on puutteellinen ja määrä on todennäköisesti suurempi². Asunnottomien asuntotoimikunnan mietinnössä³ määräksi arvioidaan 5050. Tuttavien ja sukulaisten luona asunnon puutteen vuoksi asuvia oli runsaat 7000.

Muutoksen dramaattisuus käy ilmi, kun näitä tilastoja verrataan viimeisimpään Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARAn selvitykseen vuodelta 2022.  Vuoden 2022 marraskuussa Suomessa oli 3686 yksinelävää asunnotonta. Asunnottomia perheitä ja pariskuntia oli 155.  Ulkona, ensisuojissa tai asuntoloissa asui 794 yksinäistä asunnotonta. Laitosmaisissa yksiköissä asui 328 henkilöä. Suurin ryhmä on edelleen sukulaisten ja tuttavien luona majailevat, heidän osuutensa on 70 prosenttia (2564 henkilöä)⁴.

Kuvio 1. Asunnottomia Suomessa vuosina 1987–2022

Suurin vähennys on tapahtunut laitoksissa asuvien (93 %) ja asunnottomien perheiden (92 %) kohdalla. Ulkona ja tilapäismajoituksessa olevien asunnottomien määrä on vähentynyt 87 ja yksin elävien asunnottomien 80 prosenttia. Tilapäisesti sukulaisten ja tuttavien luona asuvien osalta vähennys on ollut 63 prosenttia.

Pitkäaikaisasunnottomuutta on tilastoitu vasta vuodesta 2008, mutta tämänkin ryhmän osalta vähennys on merkittävä. Vuonna 2008 pitkäaikaisasunnottomia oli 3597, kun vuonna 2022 heitä oli enää 1133, vähennystä 69 prosenttia. Vuoden 2018 luvuissa näkyvä vähennys selittyy Helsingin tarkentuneella tilastoinnilla⁵. Pitkäaikaisasunnottomiksi lasketaan yli vuoden yhtäjaksoisesti asunnottomana olleet tai kolmen viime vuoden aikana toistuvasti asunnottomana olleet.

Asunnottomuus on lisääntynyt ja lisääntyy lähes kaikissa Euroopan maissa ja globaalisti.

Kansainvälisessä vertailussa Suomen kehitys, erityisesti asunnottomuuden yhtäjaksoinen vähentyminen vuodesta 2012 lähtien, näyttäytyy poikkeuksellisena saavutuksena. Asunnottomuus on lisääntynyt ja lisääntyy lähes kaikissa Euroopan maissa ja globaalisti. Suomen ohella asunnottomuus on vähentynyt lähinnä Norjassa.

Asunnottomuudesta ei ole olemassa yhtä yksiselitteistä määritelmää, mikä vaikeuttaa vertailuja. Useimmissa maissa seuranta keskittyy näkyvään katuasunnottomuuteen ja tilapäiseen asumiseen asuntoloissa. Suomessa, kuten muissakin Pohjoismaissa, on käytössä asunnottomuuden laaja, niin sanottuihin ETHOS-kategorioihin perustuva määrittely. Pohjoismaisessa vertailussa on huomattava, että ainoastaan Suomessa asunnottomuutta tilastoidaan vuosittain. Tanskassa tilastoja kerätään kahden, Norjassa neljän ja Ruotsissa kuuden vuoden välein.

Viimeisimmät vertailukelpoiset tiedot ovat vuodelta 2020. Asunnottomuus Suomessa poikkeaa muiden Pohjoismaiden tilanteesta merkittävästi kahdessa suhteessa. Suomessa 64 prosenttia asunnottomista majailee tilapäisesti sukulaisten ja tuttavien luona, kun Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa tämän ryhmän osuus kaikista asunnottomista on 30–40 prosenttia. Suomi on onnistunut pohjoismaisia naapureitaan paremmin erityisesti pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisessä. Kun Suomessa yli vuoden asunnottomina olleiden osuus on 22 prosenttia, vastaava luku Ruotsissa on 54, Norjassa 58 ja Tanskassa 48 prosenttia. Maahanmuuttajien osuus Suomen asunnottomista oli 20–30 prosenttia, kun taas Ruotsissa vastaava luku on 43 prosenttia⁶.

Asunnottomuus ei poistu kieltämällä

Asunnottomuuden syyt ovat moninaiset. Voidaan puhua sekä rakenteellisista että yksilöllisistä tekijöistä, joiden keskinäinen vuorovaikutus ja kasautuminen voivat realisoitua asunnottomuuteen johtaviksi tilanteiksi. Rakenteellisista tekijöistä tärkeimpiä ovat asuntomarkkinoiden ja työmarkkinoiden toimivuus, kohtuuhintaisten asuntojen riittävä tarjonta sekä sosiaaliturvan taso, mukaan lukien asumistuki. Yksilölliset tekijät ovat esimerkiksi päihderiippuvuuden tapaisia sosiaalisia ja terveydellisiä ongelmia, jotka lisäävät asunnottomuuden riskiä. Yksilöllisiä tekijöitä voivat olla myös muutokset elämäntilanteessa, kuten ero, sairastuminen tai työttömyys.

Asunnottomuutta voidaan sekä ennaltaehkäistä että poistaa vaikuttamalla näihin rakenteellisiin ja yksiköllisiin tekijöihin. Se, painotetaanko asunnottomuuden syinä enemmän rakenteellisia vai yksilöllisiä syitä, vaikuttaa ratkaisevasti siihen, miten asunnottomuutta pyritään poistamaan.  Asunnottomuuden poistaminen edellyttää sekä asunto- että sosiaalipoliittisten toimenpiteiden yhteensovittamista.

Suhtautumisessa asunnottomuuteen on suuria maiden välisiä eroja. Monessa maassa asunnottomuuden poistaminen ei edelleenkään ole tosiasiallinen tavoite, vaan asunnottomuutta yhteiskunnallisena ongelmana pyritään eri tavoin rajaamaan ja hallitsemaan. Ääritapauksissa tämä voi tarkoittaa asunnottomuuden kriminalisoivaa lainsäädäntöä, kuten Unkarissa, tai poliisin voimankäyttöä asunnottomien keskittymien ja leirien purkamiseksi, kuten esimerkiksi monissa kaupungeissa Yhdysvalloissa ja Kanadassa.

Tässä mallissa ajatellaan, että asunnottomia on aina ja asunnottomuus johtuu yksilöstä, hänen ominaisuuksistaan ja valinnoistaan.  Mallissa korostuvat asuntolat ja vastaavat tilapäiset asumisratkaisut. Asunnottoman oletetaan ensin ratkaisevan ongelmansa ja etenevän tarjolla olevien palvelujen avulla portaittain kadulta asuntolaan, tuettuun asumiseen ja asumiskyvyn osoitettuaan omaan itsenäiseen asumiseen.

Tämän niin sanotun porrasmallin vaikuttavuus on osoittautunut vaatimattomaksi eikä se ole kyennyt edes pysäyttämään asunnottomuuden kasvua. Kyse on luonnollisesti myös eettisistä arvovalinnoista ja suhtautumisesta tasa-arvoon ja ihmisoikeuksiin.

Asunnottomuustyön käännekohdat 

Suomessa asunnottomuuden poistaminen on ollut tavoitteena jo 1980-luvulta lähtien. Tästä tavoitteesta on vallinnut laaja poliittinen yhteisymmärrys.

Vuodesta 1987 asunnottomuus oli puolittunut 2000-luvun alkuun mennessä. Kuvaavaa on, että edes 1990-luvun alun lama ei pysäyttänyt tätä kehitystä. Kohtuuhintaisen ARA-vuokra-asuntotuotannon avulla myös perheiden asunnottomuus väheni merkittävästi.

Yksi suomalaisen mallin keskeinen menestystekijä oli nähtävissä jo 1980-luvulla: laajapohjainen yhteistyö. Tämän yhteistyötahdon ilmentymänä perustettiin vuonna 1985 Y-Säätiö, jonka perustajayhteisöjä olivat Helsingin, Espoon, Vantaan, Tampereen ja Turun kaupungit sekä Suomen mielenterveysseura, Punainen Risti, Kirkkohallitus, Kuntaliitto, Rakennusliitto, Rakennusteollisuus ry ja Alko, joka myöhemmin on jäänyt pois säätiön hallinnosta. Säätiön tehtäväksi asetettiin yksinelävien asunnottomien asunnottomuuden poistaminen, mistä säätiö on nimensäkin saanut. 

Valtakunnallisista ohjelmista huolimatta myönteinen kehitys oli 2000-luvun alkupuolella merkittävästi hidastunut, ja oli selviä merkkejä, että asunnottomuus olisi uudelleen kääntymässä kasvuun.  Vuonna 2006 toteutetussa ohjelma-arvioinnissa⁷ todettiin, että asunnottomuuden poistamisen ”helpompi” osuus oli takana ja jäljellä oli asunnottomuuden kova ydin: sosiaalisten ja terveydellisten ongelmien takia vahvaa tukea tarvitsevien pitkäaikaisasunnottomien asumisen järjestäminen.

Oli siis uudelleenarvioinnin paikka. Uuden asunnottomuuspolitiikan periaatteet määriteltiin asuntoministeri Jan Vapaavuoren (kok.) kutsuman niin sanotun ”Neljän viisaan” raportissa Nimi ovessa vuonna 2007⁸. Työryhmän periaatteellisina lähtökohtina olivat oikeus asuntoon ja tarvittavaan tukeen sekä asunto ensin -periaate.

”Sosiaalisten ja terveydellisten ongelmien ratkaiseminen ei ole edellytyksenä asumisen järjestämiselle, vaan asunto on edellytys, joka mahdollistaa myös asunnottomana olleen henkilön muiden ongelmien ratkaisemisen”, raportissa todettiin.

Työryhmän mukaan asunnottomuutta ei tule hyväksyä missään muodossa. Jokaisella on oikeus omaan identiteettiin ja riittävään yksityisyyteen, ”nimeen ovessa”. Tämä merkitsee sitä, että kenenkään ei tarvitse asua ulkona tai asuntoloissa eikä ketään saa häätää asunnottomaksi tai kotiuttaa laitoksesta kadulle. 

Asunnottomuuden pysyvä ratkaisu voi perustua vain itsenäiseen, pysyvään vuokra-asuntoon omalla vuokrasopimuksella ja tarpeen mukaisella yksilökohtaisella tuella.

Lähtökohtana uudessa mallissa on normaalisuuden periaate. Asunnottomuuden pysyvä ratkaisu voi perustua vain itsenäiseen, pysyvään vuokra-asuntoon omalla vuokrasopimuksella ja tarpeen mukaisella yksilökohtaisella tuella.

Suomalainen asunto ensin -malli on syntynyt omista kansallisista lähtökohdista, mutta malli ei ole syntynyt tyhjän päälle. Suomen mallin elementtejä oli jo vuonna 1994 Helsingin Diakonissalaitoksen ensimmäisessä asumispalveluyksikössä Alppituvassa, jonka asukkailta ei edellytetty päihteettömyyttä. Myös Y-Säätiön toimintamalli, yksittäisten asuntojen hankkiminen tavanomaisesta asuntokannasta hajautetusti, on vaikuttanut mallin muotoutumiseen. Nimestään huolimatta Suomen Asunto ensin -malli ei ole amerikkalaisen Housing First -mallin sovellus. Mallien perusfilosofiassa on paljon yhtäläisyyksiä, mutta käytännön sovelluksissa on merkittäviä eroavuuksia.

Asuntolapaikka ei riitä

Nimi ovessa -raportin periaatteiden pohjalta valtioneuvosto päätti tammikuussa 2008 käynnistää valtakunnallisen pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman (PAAVO 1, 2008–2012).

Ohjelman tavoitteeksi asetettiin pitkäaikaisasunnottomuuden puolittaminen vuoteen 2012 mennessä ja pitkäaikaisasunnottomuuden poistaminen vuoteen 2015 mennessä. Merkille pantavaa on, että jo tässä vaiheessa asetettiin yli hallitusohjelmakauden ulottuva tavoite.

Ohjelman toteutus perustui valtion viranomaisten ja kymmenen ohjelmakaupungin yhteisiin aiesopimuksiin ja toteutussuunnitelmiin, joissa oli määritelty eri toimijoiden roolit, konkreettiset kaupunkikohtaiset toimenpiteet ja rahoitus. Ohjelman rahoitus perustui tasajakoon valtion ja kaupunkien kesken.  Ohjelman käytännön toteutus perustui eri ministeriöiden, kaupunkien ja järjestöjen poikkeuksellisen laaja-alaiseen kumppanuuteen.

Nimi ovessa -raportin periaatteet tähtäsivät asunnottomuuspolitiikan systeemiseen muutokseen.  Asunto ensin -periaatteen omaksumisen ohella keskeinen tekijä tässä muutoksessa oli asuntoloiden muunto-ohjelma. Ohjelmalla haluttiin päästä eroon asuntoloiden kaltaisista tilapäiseksi tarkoitetuista, mutta usein pitkäaikaisiksi muotoutuneista asumisratkaisuista. Asuntola-asuminen oli tyypillistä erityisesti Helsingissä, missä asuntolapaikkoja oli 1970-luvulla enimmillään yli 4000. Vuonna 2008 Helsingissä oli vielä käytössä noin 600 asuntolapaikkaa. Asuntola-asuminen oli jo pitkään koettu ongelmalliseksi. Asuntolat eivät tarjonneet riittävää yksityisyyttä eivätkä tukea asukkaidensa sosiaalisiin ja terveydellisiin ongelmiin. 

Muunto-ohjelmassa asuntoloiden ylläpitäjillä, jotka pääosin olivat järjestöjä, oli mahdollisuus saada 50 prosentin avustus rakennusten peruskorjauksiin ja 50 prosentin korvamerkitty valtionavustus henkilöstökustannuksiin ohjelma-ajalle koulutetun tukihenkilöstön palkkaamiseksi. Tavoitteena oli muuntaa asuntolat itsenäisen asumisen mahdollistaviksi tuetun asumisen asunto ensin -yksiköiksi. Viimeisin iso peruskorjaus oli Pelastusarmeijan Alppikadun 250-paikkaisen asuntolan muuntaminen 81 itsenäistä asuntoa käsittäväksi tuetun asumisen yksiköksi.

Asuntoloiden muunto-ohjelma toteutettiin pääosin vuosina 2009–2012. Sen seurauksena pysyvässä käytössä olevien tilapäisten asumispaikkojen määrä putosi 52:een. Tämän lisäksi Helsingissä on käytetty edelleen tarpeen vaatiessa tilapäisiä hätämajoitusratkaisuja. Asuntoloiden muunto-ohjelma on Suomen erityispiirre, jolla asunnottomien asumisratkaisujen painopiste on onnistuttu siirtämään pysyviin asumisratkaisuihin. Useimmissa Euroopan maissa asuntola-asuminen on edelleen ensisijainen asumisratkaisu asunnottomille. 

Asuntoloiden muunto-ohjelman lisäksi PAAVO I ja II -ohjelmissa rakennettiin uusia tuetun asumisen yksiköitä, hyödynnettiin olemassa olevaa ARA-vuokra-asuntokantaa ja hankittiin yksittäisiä asuntoja yleisiltä asuntomarkkinoilta. Kaikkiaan vuosina 2008–2019 asunnottomille kohdennettiin yli 7 000 asuntoa. PAAVO-ohjelmiin sisältyi jo laaja ennaltaehkäisyn kokonaisuus, jota vahvistettiin ja kehitettiin edelleen valtakunnallisessa AUNE-ohjelmassa vuosina 2016–2019.

PAAVO-ohjelmiin liittyen käynnistettiin myös RAY-avusteinen järjestelmällinen kehitystyö Verkostokehittäjät-hankkeessa. (Myöhemmin hanketta on rahoittanut Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus STEA.) Verkostokehittäjien osuus asunto ensin -mallin vakiinnuttamisessa on ollut merkittävä. 

Asunnottomuuden poistaminen tuo myös säästöjä

Asunnottomuuden aleneminen ei ole pelkästään valtakunnallisten ohjelmien ansiota. Viime vuosien asuntorakentamisbuumi ja erityisesti kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen lisääntynyt tarjonta ovat luoneet hyvät edellytykset myönteiselle kehitykselle. Vuokra-asuntojen tarjontaa ovat parantaneet etenkin valtion ja suurimpien kaupunkiseutujen kesken laadituissa maankäytön, asumisen ja liikenteen sopimuksissa eli MAL-sopimuksissa asetetut tuotantotavoitteet.

ARA-tuotannon erityinen merkitys on nähtävissä jo 1990-luvun laman aikana ja uudelleen vuoden 2008 finanssikriisin jälkeisissä tuotantoluvuissa. Kysymys kuuluukin, pelastaako ARA-tuotanto jälleen kerran nykyisessä rakentamisen ahdingossa sekä rakennusalan että asunnottomuuden poistamistavoitteen.

Kansainvälisissä tutkija-arvioissa Suomen menestystä on selitetty integroidulla kansallisella strategialla, joka sisältää ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, toteuttaa Asunto ensin -periaatetta ja muuntaa asuntolat tuetun asumisen yksiköiksi⁹. Kyse ei siis ole pelkästään Asunto ensin -periaatteen käyttöönotosta. Useissa maissa, joissa on otettu käyttöön Asunto ensin -periaate sen amerikkalaisessa versiossa, mutta samalla jätetty asuntolasektori ennalleen, asunnottomuus on pysynyt entisellään tai kasvanut. 

Asunto ensin -malli on nyt vakiintunut suomalaisen asunnottomuuspolitiikan perustaksi, vaikka mallin käytännön sovelluksissa on edelleen selviä eroja eri kaupunkien ja alueiden välillä. Asunnottomuuden poistamistavoitteen kannalta ennaltaehkäisy on ratkaisevassa asemassa. Viime vuosina erityisesti asumisneuvonta, jonka avulla häätöjä on onnistuttu estämään, on laajentunut merkittävästi. Tällä hetkellä asumisneuvonnassa työskentelee 170 asumisneuvojaa yli 60 kunnassa.

Ennaltaehkäisyn kivijalka on kuitenkin rakenteellisessa ennaltaehkäisyssä: kohtuuhintaisten ARA-vuokra-asuntojen tarjonnassa sekä asumistuessa. Näiden tekijöiden merkitys havainnollistuu helposti kansainvälisessä vertailussa. Kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen ja sosiaaliturvan, mukaan lukien asumistuen, riittämättömyys on keskeinen selitys useiden maiden kasvavalle asunnottomuudelle. 

Valtion rooli asunnottomuuden poistamisessa on ollut merkittävä. Vuodesta 2008 lähtien kaikki hallitukset kokoonpanosta riippumatta ovat tukeneet poistamistavoitetta ja valtakunnallisten ohjelmien jatkamista. Valtion rooli on konkretisoitunut sekä ohjelmien koordinoinnissa että rahoituksen kohdentamisessa ohjelmien toteutukseen. Vuosina 2008–2019 julkisen rahoituksen määrä oli noin 350 miljoonaa euroa, josta rakentamiseen ja asuntojen hankintaan kohdistui investointiavustuksia noin 200 miljoonaa euroa. On selvää, että näin merkittävä rahoitus herättää myös kysymyksiä ohjelmien kustannusvaikuttavuudesta.

Vaikka asunnottomuuden poistamisen perustelut ovat ennen kaikkea ihmisarvoisen elämän turvaamiseen perustuvia eettisiä perusteluja, on tavoitteella myös selvä yhteiskuntataloudellinen perustelu.

Jo vuonna 2011 toteutetussa Tampereen teknillisen yliopiston arvioinnissa¹⁰ todettiin, että yhden asunnottomana olleen henkilön asumisen ja tuen järjestäminen tuetussa asunto ensin -yksikössä tuotti yhteiskunnalle noin 15000 euron vuotuisen säästön eri palvelujen vähentyneen käytön muodossa. Vaikka asunnottomuuden poistamisen perustelut ovat ennen kaikkea ihmisarvoisen elämän turvaamiseen perustuvia eettisiä perusteluja, on tavoitteella myös selvä yhteiskuntataloudellinen perustelu.

Asunnottomuuden poistamisessa ratkaisevaa ei ole pelkästään se, mitä tehdään, vaan myös miten. Tässä suhteessa suomalainen malli on näyttänyt vahvuutensa. Pragmaattisuus, konkreettisten määrällisten tavoitteiden asettaminen sekä poikkeuksellisen laaja ja vakiintunut yhteistyökulttuuri ovat viime kädessä niitä tekijöitä, jotka tähänastisen menestyksen ovat mahdollistaneet.

Kohti asunnottomuuden poistamista

Sekä Antti Rinteen (sd.) että Sanna Marinin (sd.) hallitusten ohjelmissa tavoitteeksi oli asetettu asunnottomuuden poistaminen vuoteen 2027 mennessä. Pääministeri Petteri Orpon (kok.) hallituksen ohjelmassa tavoitteeksi on asetettu pitkäaikaisasunnottomuuden poistaminen vuoteen 2027 mennessä. Ympäristöministeriö on myös asettanut valtakunnallisen ohjelman, johon on kutsuttu mukaan laajasti eri toimijoita, mukaan lukien yhdeksän kaupunkia, järjestöjen edustajat ja vastaavat hyvinvointialueet. Ohjelma perustuu alueilla laadittaviin toimenpidesuunnitelmiin, joiden toteutukseen on luvassa myös valtion rahoitusta. 

Samaan aikaan hallitus on toteuttamassa merkittäviä sosiaalietuuksien leikkauksia, näistä yhtenä merkittävimpänä asumistuen leikkaukset. Kun monet leikkaukset kohdistuvat samoille yksilöille, on selvää, että leikkaukset lisäävät asunnottomuusriskiä. Myös hallituksen suunnitelma ARA-tuotannon hallitusta alasajosta vaikeuttaa poistamistavoitteen toteutumista. Tosin näyttää siltä, että hallitus suhdannetilanteen takia joutuu ainakin myöhentämään ARA-tuotannon alasajotavoitettaan.

Onko tavoite pitkäaikaisasunnottomuuden poistamisesta vuoteen 2027 mennessä siis edelleen realistinen? Tavoitteen toteutumisen todennäköisyyttä puoltaa ennen kaikkea Helsingin hyvin edennyt oma suunnitelma sekä joillakin alueilla tehty liikkuvien ja etsivien palvelujen kehitystyö. Vaikka hallitus omilla toimillaan onkin lisäämässä vaikeuskerrointa, on todennäköistä, että ainakin Helsinki pääsee hyvin lähelle tavoitetta.

Sen sijaan niillä alueilla, joilla kohtuuhintainen asuntotuotanto on viime vuosina laiminlyöty ja joilla yhteistyöverkostot ovat kehittymättömiä, tulee haasteita riittämään. Tavoitteesta ei kuitenkaan ole syytä luopua. Meillä ei ole varaa olla poistamatta asunnottomuutta.