1. T&Y-lehti
2. Hyvinvointivaltio kestää murroksen

Hyvinvointivaltio kestää murroksen

Suomalaisen hyvinvointivaltion on sanottu olevan kriisissä melkein joka
vuosikymmenellä. Tähän asti se on kuitenkin aina kyennyt sopeutumaan uuden­laisia oloihin, eivätkä uudelleenjaon ja sääntelyn ytimen muodostavat tulonsiirrot ja palvelut ole peloista huolimatta romahtaneet.

Suomalaiset eliitit – poliitikot, johtavat virkamiehet ja tutkijat – ovat toistuvasti olleet huolissaan hyvinvointivaltion tulevaisuudesta sen alkupäivistä saakka. Meillä on toistunut kerta toisensa jälkeen keskustelusykli, jossa hyvinvointivaltion kriisiytymisellä perustellaan sen korvaamista toisenlaisista tavoitteista kertovalla käsitteellä ja toisenlaisella politiikalla. Näin on käynyt 1950-luvun jälkipuoliskolla, 1970-luvun puolivälissä, 1980-luvun alussa, 1990-luvun alussa ja 2010-luvun alussa.

Samankaltaisia kriisitunnelmia on ollut keskusteluissa jälleen 2020-luvulla, erityisesti vaalikauden 2023–2027 alussa, jolloin julkisen talouden vakauttaminen on noussut politiikan ensilinjan tavoitteeksi ja hyvinvointivaltion ja työelämän yhteensovittamisen periaatteita on uudistettu aktiivisesti. Tämä on johtanut merkittäviin sosiaalimenojen kasvua hillitseviin uudistuksiin. Kiireisimmät ovat jo ehtineet julistaa hyvinvointivaltion kriisiin.

Kaikesta tästä kriisipuheesta huolimatta hyvinvointivaltio on selvinnyt talouden jäätymisestä, politiikan tuulista ja kritiikin tuiskuista jo reilun seitsemänkymmenen vuoden ajan. Tämä on ollut mahdollista, koska sen uudelleenjakoa ja sääntelyä edistäviä institutionaalisia rakenteita on samanaikaisesti uudistettu ja leikattu.

Leikkaukset ovat lähinnä hidastaneet asiakasmäärien kasvusta ja etuuksien ja palvelujen taso- ja laatukorotuksista aiheutunutta sosiaalimenojen kasvua ja sopeuttaneet menoja julkisen talouden käytettävissä oleviin voimavaroihin.

Uudistukset ovat kohdentuneet sekä vakiintuneisiin että uusiin sosiaalisiin riskeihin sekä hyvinvointivaltion ja markkinoiden rajapintaan, jossa on muun muassa alkoholipolitiikkaa, apteekkeja ja lääkkeitä sekä rahapelaamista. Leikkaukset ovat lähinnä hidastaneet asiakasmäärien kasvusta ja etuuksien ja palvelujen taso- ja laatukorotuksista aiheutunutta sosiaalimenojen kasvua ja sopeuttaneet menoja julkisen talouden käytettävissä oleviin voimavaroihin.

Tämänkaltainen ”rekalibrointi” on tuonut hyvinvointivaltion institutionaaliseen rakenteeseen kestävyyttä ja sopeutumiskykyä. Samanaikaisesti sosiaali- ja terveyspolitiikan ohjaus ja hallinto ovat muuntuneet yhä johdonmukaisemmiksi sekä tulonsiirroissa (mukaan luettuna työeläkkeet) että sosiaali- ja terveyspalveluissa. 2020-luvun alussa hyvinvointivaltion uudistamisen ja leikkaamisen ohjaus- ja hallintamallit ovat paremmassa kunnossa kuin koskaan aikaisemmin.

Hyvinvointivaltion määritelmä

Hyvinvointivaltio on vuosikymmenten saatossa määritelty lukuisilla tavoilla, ja sille on annettu erilaisia tehtäviä. Teoreettiset oivallukset ja hyvinvointivaltion institutionaalisen rakenteen yhdistää ehkä parhaiten määritelmä, jonka mukaan hyvinvointivaltiossa harjoitettava sosiaali- ja terveyspolitiikka on sosiaalisiin riskeihin ja pieneltä osin sosiaalisiin ongelmiin vastaavaa voimavarojen keskitettyä uudelleenjakoa ja sääntelyä. Keskitetty uudelleenjako ja sääntely perustuvat pääosin demokraattiseen päätöksentekoon, jota työmarkkinajärjestöjen väliset sopimukset täydentävät.

Hyvinvointivaltio on puolestaan julkista valtaa käyttävä institutionaalinen rakenne, joka käyttää merkittävän osan – yleensä yli puolet – julkisista menoista sosiaali- ja terveysmenoihin, sääntelee aktiivisesti hyvinvointivaltion ja markkinoiden rajapintaa sekä pyrkii takaamaan sosiaalisten oikeuksien toteutumisen yhteiskunnan eri aloilla. Euroopan unionin jäsenyyden myötä Suomi on myös sitoutunut noudattamaan Euroopan unionin perusoikeuskirjaa, jossa on osaltaan määritelty hyvinvointivaltion perusperiaatteet.

Sosiaalisten riskien hallinta

Hyvinvointivaltion laajuutta on perinteisesti arvioitu joko sosiaalisten riskien hallinnan tai sosiaalimenojen kautta.

Kun puhutaan sosiaalisten riskien hallinnasta, tutkijat arvioivat, missä määrin, kuinka kattavasti ja millä uudelleenjaon välineillä tulonsiirto- ja palvelujärjestelmät ovat vastanneet sosiaalisiin riskeihin poliittisessa prosessissa. Sosiaalisia riskejä on vuosien mittaan luokiteltu eri tavoilla. Jo 1960-luvulla tutkijat tekivät eron luontaisten riippuvuuksien ja ihmisten aikaansaamien riippuvuuksiin liittyvien sosiaalisten riskien välillä.

Luontaiset riippuvuudet yhdistyivät elinkaareen ja työkykyyn. Näihin liittyviä sosiaalisia riskejä olivat ja ovat lapsuus, sairaus, vammaisuus/työkyvyttömyys ja vanhuus. Ihmisten luomista riippuvuuksista aiheutuvat sosiaaliset riskit kytkeytyvät puolestaan työmarkkinoiden ja hyvinvointivaltion yhteensovittamiseen. Silloin tarkastelun kohteena ovat työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen, asumistuet ja asumisen tuet, koulutukset palvelut ja tuet (kuten opintotuki, opintolainat ja osin opiskelijaterveydenhuolto) sekä työttömyysturva (mukaan luettuna ammatillinen kuntoutus). Viimeisessä vaiheessa – 1990-luvun jälkipuolelta eteenpäin – hyvinvointivaltion institutionaaliseen rakenteeseen on liitetty maahanmuuttoon ja ylivelkaantumiseen liittyvät palvelut ja tulonsiirrot.

Sosiaalisten riskien hallinnan systemaattinen tarkastelu edellyttää tiettyyn riskiin vastaavien tulonsiirtojen (mukaan lukien verotuksen) ja palvelujen tason, laadun ja kattavuuden samanaikaista arviointia. Parhaassa mahdollisessa maailmassa tämä tulee tehdä sekä makrotasolla että uudelleenjaon kohdentumisen osalta kotitalouskohtaisesti. Usein tulokset menevät eri tasoilla eri suuntiin niin, että makrotasolla luvut kertovat menojen lisäyksistä ja mikrotasolla leikkauksista. Ilmeinen selitys on käyttäjämäärien ja osin myös käytön keston voimakas kasvu, joka on tavanomaista 2000-luvulla useimmissa sosiaalisten riskien hallintajärjestelmissä (poikkeuksena lähinnä lapsiin liittyvät järjestelmät).

Uudelleenjaon muotojen samanaikainen analysointi purkaa vakiintunutta jakoa tulonsiirtojen ja palvelujen tutkimukseen, joka on osaltaan estänyt sosiaalisten riskien hallintajärjestelmien tarkastelun tuon jakolinjan ylitse: esimerkiksi perhevapaat ja varhaiskasvatus tai vanhuuspalvelut ja työeläkkeet ovat lähes aina eri akateemisissa siiloissa. Yleisemmin sosiaalisten riskien hallintajärjestelmiä koskevat institutionaaliset perusratkaisut ovat muuttuneet jatkuvasti paremmin yhteensovitetuiksi erityisesti työikäiseen ja työkykyiseen väestöön kohdistuvien sosiaalisten riskien kohdalla. Näiltä osin sosiaali- ja terveyspolitiikka on aikaisempaa paremmassa kunnossa. Edelleen on kuitenkin aukkoja ja päällekkäisyyksiä.

Vanhat sitoumukset kasvattavat menoja

Yksinkertaisempi tapa analysoida sosiaali- ja terveyspolitiikan laajuutta perustuu sosiaalimenojen tarkasteluun. ESSPROS eli The European system of integrated social protection statistics on EU:n tilastotoimiston Eurostatin ja EU-maiden kehittämä luokitus. Sen avulla voi vertailla sosiaalimenoja eri EU-maissa. Euroopan unionissa käsitteellisesti harmonisoidut aikasarjat on kerätty vuodesta 1980 eteenpäin niin, että kunkin uuden jäsenvaltiot kansalliset aikasarjat on mahdollisuuksien mukaan takautuvasti harmonisoitu ESSPROS-luokituksen mukaisiksi.

Sosiaalimenojen käsite on sopimuksenvarainen. Se sopii eräisiin maihin paremmin kuin toisiin. Esimerkiksi Alankomaissa ja Yhdysvalloissa on sosiaalimenoihin verrattavia menoja, kuten vaikkapa kollektiivisia ammatillisia työeläkkeitä tai sairausvakuutuksia, jotka jäävät sosiaalikäsitteen ulkopuolelle. Samaten verovähennysten kautta organisoituvat palvelut ovat usein sosiaalimenokäsitteen ulkopuolella. Lisäksi on otettava huomioon, että joissakin maissa ansiosidonnaiset etuudet ovat verovapaita, kun taas toisissa ne ovat veronalaisia: lisäksi kaikkialla terveyspalvelut ja osin sosiaalipalvelut on vapautettu arvonlisäverotuksesta.

Kuvio 1. Julkiset menot ja sosiaalimenot suhteessa bruttokansantuotteeseen sekä sosiaalimenojen osuus julkisista menoista vuosina 1990–2022

Suomen perusaikasarja on julkaistu kuviossa 1. Havainnollisuuden lisäämiseksi se on suhteutettu bruttokansantuotteeseen.

Aikasarjojen viesti on kolmiosainen:

1. Sosiaalimenojen reaalinen määrä on kasvanut käytännössä koko tarkasteluajanjakson ajan (poikkeuksena eräät nopean kasvun vuodet, jolloin työttömyysmenot ovat laskeneet nopeasti). Menot ovat lisääntyneet joko aikaisempien sitoumusten mukaisesti tai sitten hallitusohjelmien ja työmarkkinaosapuolten sopimusten myötä päätösperäisesti. Aiemmin sosiaalimenoja kasvattivat etenkin kunkin hallitusten päätökset ja työmarkkinajärjestöjen sopimukset, nykyään menojen kasvua selittävät aiemmat sitoumukset.
2. Sosiaalimenoihin kohdistuneet päätösperäiset leikkaukset ovat lähinnä alentaneet sosiaalimenojen rakenteellisen kasvun kulmakerrointa. Ne eivät ole alentaneet sosiaalimenojen kokonaismäärää. Tämä ei myöskään ole ollut tavoitteena.
3. Sosiaalimenojen muutos on myös kytköksissä talouden suhdanteisiin, joihin liittyen ne toimivat myös automaattisina vakauttajina erityisesti työikäisen väestön osalta. Eli taantumassa esimerkiksi työttömyysmenot suurenevat, ja työllisyyden kohentuessa pienenevät. Tähän liittyvää rahoitusvastuuta tasaavat työttömyysturvaan rakennetut suhdannepuskurit. Samankaltaista suhdannesyklisyyttä on työttömyyden ohella myös asumisessa, opiskelussa ja työ- ja perhe-elämän yhteensovittamisessa.

Sosiaalimenoja voidaan tarkastella myös osuutena kaikista julkisista menoista. Myös tämä lukusarja on sisällytetty kuvioon 1. Siinä julkisten menojen kokonaismäärä on suhteutettu bruttokansantuotteeseen. Lukusarjat osoittavat, että julkisten menojen suhde bruttokansantuotteeseen vaihtelee suhdanteiden, väestörakenteen ja rahoitustilanteen mukaan, mutta samanaikaisesti sosiaalimenojen osuus julkisista menoista tasaisesti kasvaa.

Käytännössä sosiaalimenot ovat syrjäyttäneet muita julkisia menoja. Tärkeä, joskaan ei ainoa syy esimerkiksi TKI- ja koulutusmenojen suhteelliselle niukkuudelle Suomessa on sosiaalimenojen alati kasvava paine julkisen talouden sisällä yhdistettynä kokonaisveroasteen nousua rajaaviin (ja osin jopa sitä laskeviin) poliittisiin linjauksiin

Suomen sosiaalimenot ovat EU:n kärkeä

Sosiaalimenokäsitteiden harmonisoinnin ansiosta on tullut mahdolliseksi vertailla myös Euroopan unionin jäsenmaita. Vertailevat sosiaalimenoaikasarjat julkaistaan sitä mukaa, kun kansalliset aikasarjat saadaan valmiiksi ja tarkastelluiksi, käytännössä parin vuoden viiveellä. Yleensä sosiaalimenoaikasarjat on julkaistu suhteutettuna bruttokansantuotteeseen. Viimeisten kymmenen vuoden aikana myös EU:n ulkopuoliset maat ovat liittyneet tietokantaan.

Niitä koskevia tuloksia on kuviossa 2. Vuosien 2015 ja 2021 vertailu kertoo, että maiden välillä on pysyviä eroja menoissa koko ajanjakson ylitse. Tämä kertoo osin erilaisista sosiaalimenojen organisointitavoista: eräissä maissa, kuten Unkarissa, merkittävä osa menoista sijoittuu sosiaalimenokäsitteen ulkopuolelle. Sosiaalimenot ovat lähes kaikkialla kasvaneet suhteessa bruttokansantuotteeseen.

Kuvio 2. Sosiaalimenojen suhde bruttokansantuotteeseen vuosina 2015 ja 2021

Ajanjakson lopulla menoja lisää myös pandemian aiheuttama sosiaalimenojen nousu ja kansantuotteen lasku, joiden yhteisvaikutuksesta sosiaalimenojen suhde kansantuotteeseen nousee. Suomessa sosiaalimenot suhteessa bruttokansantuotteeseen ovat nousseet Euroopan unionin korkeimpien joukkoon. Korkeita menoja ei voi pitää myönteisenä saavutuksena, sillä tämä ei ole ollut tavoitteellista politiikkaa, vaan sopeutumista aikaisempiin päätöksiin.

Huomennakaan hän ei ole tullut

Hyvinvointivaltion kriisiä koskevilla keskusteluilla on kaksi yhdistävää nimittäjää.

Ensinnäkin hyvinvointivaltion pysyvää kriisiä ennustaneet ovat toistaiseksi olleet väärässä. Pessimisti on aina joutunut pettymään. Hyvinvointivaltio on selvinnyt jokaisesta aikaisemmasta murroksesta. Itse asiassa poliitikot ja työmarkkinaosapuolet ovat päätyneet murrosten jälkeen laajentamaan päätösperäisesti sosiaalimenoja.

Toiseksi kriisidiagnoosit ovat yleensä perustuneet menojen marginaalissa tapahtuneisiin muutoksiin. Yksittäisten leikkausten perusteella on silti tehty pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Tyypillisenä esimerkkinä voidaan mainita Juha Sipilän hallituksen aikana tapahtuneet leikkaukset esimerkiksi työttömyysturvaan ja sairauspäivärahaan. Niiden arvioitiin vievän hyvinvointivaltion kriisiin. Myöhemmin tehdyssä arvioinnissa kävi ilmi, että kotitalouksien käytettävissä olevien tulojen muutokset mahtuivat muutaman prosenttiyksikön sisään.

Leikkausten epävarma yhteisvaikutus

Tulevista sosiaali- ja terveyspolitiikan institutionaalista muutosta selittävistä tekijöistä ehkä tärkein liittyy so­siaali- ja terveyspolitiikan rakenteelliseen valuvikaan, jossa etuudet ja palvelut määritellään ensin, ja rahoitukset sovitetaan näihin määriteltyihin oikeuksiin. Tätä kutsutaan Defined benefits and services (DBS) -järjestelmäksi.

Tulevista sosiaali- ja terveyspolitiikan institutionaalista muutosta selittävistä tekijöistä ehkä tärkein liittyy sosiaali- ja terveyspolitiikan rakenteelliseen valuvikaan, jossa etuudet ja palvelut määritellään ensin, ja rahoitukset sovitetaan näihin määriteltyihin oikeuksiin.

DBS-järjestelmä on kansalaisten ja etujärjestöjen kannalta mielekäs, koska se siirtää vastuun rahoituksen järjestämisestä julkiselle vallalle. Se myös sopii hyvin hyvinvointivaltion rakentamisen aikaan. Samalla se kuitenkin kannustaa poliitikkoja lisäämään sosiaalimenojen määrää ja aiheuttaa jatkuvasti haasteita julkisen talouden kestävyydelle, mikä puolestaan johtaa toistuviin pyrkimyksiin julkisen talouden vakauttamiseksi.

Vaalikauden 2023–2027 aikana sosiaali- ja terveyspolitiikkaan tehdään lukuisia sosiaalimenojen kasvua hidastavia leikkauksia. Myös näiden enimmäkseen työikäisen ja -kykyisen väestön etuuksiin tehtyjen leikkausten vaikutus sosiaalimenojen kokonaismäärään jäänee maltilliseksi. Vaalikauden aikana sosiaalimenojen kasvu jonkin verran nopeutuu aikaisemmasta, mikä aiheutuu sosiaali- ja terveyspalvelujen ja työeläkkeiden menolisäyksistä.

Työikäisen ja -kykyisen väestön käyttämien tulonsiirtojen ja palvelujen institutionaalisen rakenteen kannalta leikkaukset ovat poikkeuksellisen merkittäviä. Leik­kaukset etenevät hallitusohjelman mukaisesti eduskunnan lävitse yksi kerrallaan. Tämä salamitaktiikkaan perustuva toimeenpanomalli oli hallitusohjelman toimeenpanon kannalta välttämätön, sillä vaikka yksikään uudistus erikseen tarkasteltuna ei ollut perustuslain kannalta haasteellinen, yhdessä ne olisivat sitä saattaneet olla.

Sosiaali- ja terveyspoliittisesti haasteita on erityisesti kahdella alueella. Ensimmäisen kokonaisuuden muodostavat työikäisen väestön sosiaaliturvaleikkaukset, joilla hallitus pyrkii vähentämään sosiaaliturvariippuvuutta ja lisäämään täysipäiväisen ja avoimille työmarkkinoille työllistämisen kannustimia. Tämän kokonaisuuden vaikutukset työmarkkinoihin tulevat olemaan systemaattisen tutkimuksen kohteena, mitä tulee tulonjakoon, eriarvoisuuteen ja työllisyyteen.

Toisen kokonaisuuden muodostavat markkinoiden ja hyvinvointivaltion rajapintaan sijoittuvat institutionaaliset uudistukset. Nämä koskevat muun muassa alkoholipolitiikkaa (käytännössä Alkon asemaa ja elinkeinointressien merkitystä alkoholipolitiikassa), rahapelien organisointia ja kansallista monopoliasemaa sääntelevää arpajaislainsäädäntöä ja apteekkilaitosta (mukaan luettuna lääkkeiden hinnoittelua ja tarjontaa). Myös näissä on kyse merkittävistä politiikkasiirroksista.

Ohjaus tehostuu

Näiden leikkausten ja uudistusten ohella hallituskauden alussa tapahtui myös politiikkasiirtymiä ohjauksessa.

Ensinnäkin valtioneuvostossa tapahtui vallan keskittymistä sektoriministeriöistä valtiovarainministeriöön sekä ohjauksessa että linjaamisessa. Tämä muokkaa sosiaali- ja terveyspalvelujen ohjausta osana hyvinvointialueuudistusta. Sen seurauksena Suomeen rakentui poliittisena välttämättömyytenä huomattavan monta hyvinvointialuetta (minkä lisäksi Helsinkiin tehtiin erillinen ratkaisu). Samaten terveyspalveluissa on edelleen neljä osin toistensa kanssa päällekkäistä järjestelmää: hyvinvointialueiden tuottamat palvelut, Kelan rahoittamat palvelut, työ­terveyshuolto ja opiskelijoiden terveydenhuolto. Tulevina vuosina hyvinvointialueita mahdollisesti sulautuu toisiinsa ja toisiaan täydentäviä järjestelmiä mahdollisesti integroidaan. Valtarakenteet ovat näitä muutoksia vastaan, mutta muutoksista olisi toiminnallisia hyötyjä.

Toiseksi valtiovarainministeriö on pyrkinyt tiivistämään julkisen talouden toiminnan linjaamista, johon olennaisena osana liittyy työttömyysvakuutus- ja työeläkevakuutusmaksujen käsittely julkisen talouden osana. Tällöin sosiaalivakuuksia ja valtion- ja kuntientaloutta ohjataan yhtenä kokonaisuutena valtiovarainministeriöstä käsin. Tämänkaltaisia julkisen talouden konsolidointipyrkimyksiä on toki ollut 1990-luvun puolivälistä eteenpäin, jolloin talous- ja rahaliiton lähentymiskriteerit kannustivat siihen. Kuitenkin valtapoliittisesti työttömyysvakuutusmaksut ja työeläkkeet ovat pysyneet erillisenä työmarkkinajärjestöjen neuvottelujen kohteena olevana kokonaisuutena. Tässä on nyt tapahtumassa vähittäistä muutosta.

Lopun alkua vai vasta alun loppua?

Sosiaali- ja terveyspolitiikan institutionaalinen rakenne on eittämättä yksi niistä asioista, joista Suomi muistetaan ja joiden suhteen 1900-luvun jälkipuolen ja 2020-luvun alun välisen ajan Suomi erottuu monista muista kehittyneistä maista, kun sitä tarkastellaan sadan tai kahdensadan vuoden päästä.

Mikäli Suomi ja sen hyvinvointivaltio eivät pysty entiseen tapaan uudistumaan murroksissa ja kytkemään menojaan käytettävissä oleviin tuloihin, vuosituhannen alkuvuosikymmenet ovat väistämättä ja vääjäämättä yhden ajanjakson lopun alkua. Päinvastaisessa tapauksessa menneet ja nykyiset vuosikymmenet ovat enemmänkin hyvinvointivaltion alkuvaiheen loppuvuosia.

Nyt on vaihe vaiheelta reilun 60 tai 70 vuoden aikana saatu aikaiseksi kattavat sosiaalisten riskien hallintajärjestelmät ja luotu niiden julkistaloudellisesti kestävään ylläpitämiseen tarvittavat mekanismit. Näyttää siltä, että tämänkaltaiset ratkaisut hyväksytään meillä myös tulevaisuudessa: suomalaisilla on edelleen kykyä ylläpitää näitä heidän laajalti kannattamiaan institutionaalisia rakenteita. Olen taipuvainen luottamaan tähän vaihtoehtoon.