1. T&Y-lehti
2. Finanssipolitiikan säännöt ovat vastavoima velkaantumiselle

Finanssipolitiikan säännöt ovat vastavoima velkaantumiselle

Päättäjillä on usein houkutus keskittyä vain meneillään olevaan vaalikauteen, minkä takia päätöksenteko on lyhytjänteistä. Tämän alijäämäharhaksi kutsutun taipumuksen vastapainoksi eri maissa on laadittu erilaisia finanssipolitiikan sääntöjä. Mitä säännöillä pyritään ohjaamaan ja miten?

Julkinen velka suhteessa bruttokansantuotteeseen on kasvanut monissa kehittyneissä maissa viime vuosikymmenten aikana.¹ Suomen julkinen velka ei ole kansainvälisessä vertailussa korkeimmasta päästä, mutta se on lisääntynyt nopeasti 2020-luvulla ja sen ennustettu kasvuvauhti on huolestuttava.

Suomessa kehityksen taustalla on ollut useita tekijöitä viimeisen 15 vuoden aikana. Suomen väestö on ikääntynyt hyvin nopeasti, tuottavuuskehitys on ollut heikkoa ja Suomen talous on kohdannut merkittäviä shokkeja, joihin sopeutuminen on ollut hidasta.

Taloustieteilijät ajattelevat, että julkista taloutta pitäisi hoitaa niin, että hyvinä aikoina kerätään puskureita finanssipolitiikan liikkumavaran turvaamiseksi huonoina aikoina. Usein käytännön toteutus ei kuitenkaan saavuta tätä ideaalia. Vaikka Suomessakin viimeisen 15 vuoden aikaan mahtuu myös hyvän talouskehityksen vuosia, niitä ei hyödynnetty julkisen talouden vahvistamiseksi.

Esimerkiksi vuosina 2015–2019 talouskasvu voimistui ja julkisia menoja pyrittiin sopeuttamaan, mutta samalla verotusta kevennettiin. Vuonna 2019 suhdannetilanne näytti hyvältä ja hallitus linjasi sekä pysyvistä menolisäyksistä että määräaikaisista ns. tulevaisuusinvestoinneista.² Myös tätä kirjoitettaessa hallitus on päättänyt verotuksen keventämisestä, vaikka lähivuosille ennustetaan vahvistuvaa talouskasvua.

Miksi finanssipolitiikan sääntöjä tarvitaan?

Poliittista päätöksentekoa rytmittää neljän vuoden vaalikausi, ja hallitusten onnistumista mitataan yksi nelivuotiskausi kerrallaan. Kuitenkin monien talouspolitiikan kysymysten aikajänne on paljon pitempi. Lyhyt suunnitteluhorisontti heikentää kannustinta pitkäjänteiseen päätöksentekoon.

Taloustieteellisessä tutkimuskirjallisuudessa ilmiötä nimitetään alijäämäharhaksi. Mistä alijäämäharha johtuu ja mitä siitä seuraa? Tutkimuskirjallisuudessa on tunnistettu kaksi pääasiallista alijäämäharhan lähdettä.³ Ensimmäinen liittyy ympäristöongelmista tuttuun yhteisresurssin tai yhteismaan ongelmaan. Talouspoliittisessa päätöksenteossa yhteismaan ongelman voi tiivistää seuraavasti: Nykyiset ja tulevat verotulot muodostavat yhteisen resurssin. Yksittäisen menoerän kasvattaminen hyödyttää jotakin tiettyä väestönosaa nyt, mutta sen rahoittamiseksi otetun velan kustannukset jakautuvat kaikille tuleville veronmaksajille. Kyse on tavallaan koordinaatio-ongelmasta, joka on sitä hankalampi, mitä useampi puolue päätöksiä on tekemässä.

Toinen alijäämäharhaa ruokkiva tekijä on se, että vallassa olevan koalition voi olla edullista edistää poliittisia päämääriään kasvattamalla alijäämää, jos se ei odota itse olevansa päättävässä asemassa vaalien jälkeen.⁴ Seurauksena on nykyhetkeä painottava päätöksenteko ja päätöksenteon ajallinen epäjohdonmukaisuus: nykyinen hallitus toivoisi tulevien hallitusten toimivan itseään vastuullisemmin.

Nämä tekijät ovat omiaan johtamaan julkisten menojen liialliseen kasvuun ja liialliseen velkaantumiseen. Kehitys rajoittaa tulevien päätöksentekijöiden toimintavapautta muun muassa sitä kautta, että finanssipoliittinen liikkumavara vähenee. Toisin sanoen, julkinen sektori ei enää voikaan velkaantua optimaalisella tavalla tilanteessa, jossa se olisi erityisen hyödyllistä. Äärimmillään se saattaa johtaa tilanteeseen, jossa luottamus valtion kykyyn huolehtia veloistaan vaarantuu. Finanssipolitiikan sääntöjen tavoite on toimia vastavoimana näille tekijöille.

Miten säännöillä pyritään ohjaamaan?

Sääntökehikkoja on monenlaisia, mutta niissä on yleensä kaksi toisiinsa liittyvää mekanismia. Ensinnäkin ne sisältävät konkreettisia sääntöjä ja numeerisia tavoitteita sekä korostavat politiikan suunnitelmallisuutta. Toiseksi ne sisältävät elementtejä, joiden tavoitteena on lisätä politiikan läpinäkyvyyttä ja parantaa poliittisia päätöksiä koskevan informaation saatavuutta. Yksi tyypillinen tällainen elementti on itsenäinen, päätöksentekijöistä riippumaton asiantuntijapaneeli, jonka tehtävänä on arvioida harjoitettua talouspolitiikkaa. Suomessa tätä tehtävää hoitaa Talouspolitiikan arvioin­tineuvosto.

Näiden kahden mekanismin tarkoituksena on sekä vähentää mahdollisuuksia lyhytnäköiseen talouspolitiikkaan että lisätä sen harjoittamisen poliittisia kustannuksia. Ruotsin järjestelmä on hyvä esimerkki finanssipolitiikan kehikosta, jossa yhdistyy kattava lainsäädäntö ja poliittiset käytännöt. Kehikkoa on rakennettu systemaattisesti 1990-luvun alusta alkaen kansallisista lähtökohdista. Nykyisin se muodostaa vakiintuneen kokonaisuuden, jonka peruspilarit ovat yli hallituskausien asetettava tasapainotavoite ja velka-ankkuri sekä niiden kanssa johdonmukainen laaja-alainen menokatto.⁵

Toimivatko säännöt?

Luotettava arvio politiikkamuutosten vaikutuksista edellyttää, että tarkasteltavan toimenpiteen vaikutus pystytään uskottavasti eristämään muista samanaikaisista tapahtumista. Finanssipolitiikan sääntöjen kohdalla luotettava arviointi on erityisen vaikeaa.

Säännöt muuttuvat vain harvoin ja kun muuttuvat, samalla tapahtuu yleensä paljon muutakin. Finanssipolitiikan säännöt saattavat esimerkiksi heijastaa yleisempää asennetta varovaiseen finanssipolitiikkaan tai sääntöjen tiukentaminen saattaa osua ajallisesti yhteen julkisen talouden sopeutumistoimien kanssa. Sääntöjen käyttöönotolla ja alijäämien pienenemisellä voi siis olla ajallinen yhteys, mutta jälkimmäinen ei välttämättä seuraa edellisestä.

Näitä ongelmia on pyritty eri tavoin ratkomaan tutkimuskirjallisuudessa. Tutkimustulokset voi tiivistää seuraavasti: Finanssipolitiikan säännöt pienentävät julkisen talouden alijäämiä ja alentavat velkasuhteita. Ainakin osa sääntöjen käyttöönoton vaikutuksista vaikuttaa toteutuvan sitä kautta, että valtionlainojen korkotaso laskee markkinoiden luottamuksen vahvistuessa.

Säännöt vaikuttavat edistävän pitkän aikavälin finanssipoliittista kurinalaisuutta todennäköisemmin silloin, kun sääntöjen käyttöönotto perustuu laajaan poliittiseen konsensukseen ja ne otetaan käyttöön hyvän talouskehityksen aikana.

Vaikutukset kuitenkin riippuvat sääntöjen yksityiskohdista, ympäröivistä instituutioista ja sitoutumisesta. Vahvat poliittiset instituutiot lisäävät finanssipoliittisten sääntöjen tehokkuutta, mutta myös käyttöönoton ajoitus on tärkeä. Säännöt vaikuttavatkin edistävän pitkän aikavälin finanssipoliittista kurinalaisuutta todennäköisemmin silloin, kun sääntöjen käyttöönotto perustuu laajaan poliittiseen konsensukseen ja ne otetaan käyttöön hyvän talouskehityksen aikana.⁶

Mihin tarvitaan omaa finanssipolitiikan kehikkoa?

Suomen julkisen talouden hoitoa ohjaa ja rajoittaa vuonna 2024 uudistettu EU:n finanssipolitiikan ohjauskehikko. Uusi EU-lainsäädäntö edellytti myös kotimaisten finanssipolitiikan sääntöjen uudistamista 2025 loppuun mennessä. Valtiovarainministeriö julkaisi kesällä 2025 luonnoksen laiksi Suomen julkisen talouden hoitamisesta. Luonnosta päivitettiin annetun lausuntopalautteen perusteella ja muokattiin syksyllä eduskunnassa muodostetussa parlamentaarisessa työryhmässä. Hallituksen esityksen taakse saatiinkin lokakuussa riittävän laaja eduskuntapuolueiden tuki.⁷

EU:n ohjauskehikon uudistuksen tavoitteena oli yksinkertaistaa kehikkoa ja vahvistaa kansallista omistajuutta. Jo nyt on turvallista arvioida, että yksinkertaisempaa ei saatu.

EU:n ohjauskehikon uudistuksen tavoitteena oli yksinkertaistaa kehikkoa ja vahvistaa kansallista omistajuutta. Jo nyt on turvallista arvioida, että yksinkertaisempaa ei saatu.⁸ Omistajuuden vahvistumista ja sitä, minkälaisiksi käytänteet muodostuvat, sen sijaan on vielä vaikeaa arvioida. Tämä johtuu muun muassa siitä, että vain vuosi sääntömuutoksen jälkeen päätettiin EU:n finanssipolitiikan sääntöjen joustoista. Yhteensä 16 EU-maata, myös Suomi, haki puolustusmenojen kasvattamisen mahdollistavan kansallisen poikkeuslausekkeen aktivointia. Kansallisen säännöstön toteuttaminen ei ole EU:n finanssipolitiikan sääntöjä koskevien tulkintojen varassa vaan se nojaa kansalliseen tavoitteenasetteluun ja seurantaan. Tämä on yksi syy ajatella, että oma kansallinen säännöstö on hyödyllinen.

Toinen syy on se, että EU:n finanssipolitiikan sääntöjen keskeinen perustelu on suojata muita jäsenmaita yhden jäsenmaan liialliselta velkaantumiselta: Yhteisen talousalueen ja valuutan oloissa yhden maan maksukyvyttömyys heijastuu nopeasti rahaliiton muihin maihin. Kansalliset julkisen talouden hoitoa koskevat säännöt sen sijaan saattavat sisältää muitakin elementtejä, kuten yhdessä hyväksytyt näkemykset sukupolvien välisestä taakanjaosta tai finanssipolitiikan tarvittavasta liikkumavarasta. Ylikansallisten ja kansallisten sääntöjen tavoitteet ja niiden muodostamat rajoitteet voivat siis olla erilaisia ja täydentää toisiaan.⁹

Pohjimmiltaan kansalliset finanssipolitiikan sääntökehikot ovat poliittisten päätöksentekijöiden itse itselleen asettamia rajoitteita. Näin ollen he voivat ne myös halutessaan muuttaa. Sen takia laaja-alainen sitoutuminen tai yhteisesti hyväksytyt käytännöt ovat yhtä tärkeä osa kokonaisuutta kuin numeeriset säännöt.

Sääntöjen ratkaiseva koetinkivi onkin siinä, miten pystytään yhdistämään uskottavuus ja joustavuus. Suomessa viime syksynä käytyä parlamentaarista keskustelua voi tulkita niin, että onnistumiseen on hyvät mahdollisuudet. Ensinnäkin parlamentaarisen keskustelun ansiosta uudistettu kansallinen lainsäädäntö perustuu laaja-alaisesti jaettuun tilannekuvaan ja tavoitteenasetteluun. Toiseksi lokakuun lopussa asetettu parlamentaarinen työryhmä voi omalla toiminnallaan jatkossakin ylläpitää luottamusta pitkäaikaiseen sitoutumiseen.

Häviääkö politiikka finanssipolitiikasta?

Uuteen kansallisen finanssipolitiikan säännöstöön liittyy pitkä siirtymäaika. Sen keskeiset elementit tulevat voimaan vasta 2030-luvulla. Seuraavan vaalikauden aikana julkisen talouden sopeutuksen minimivauhdin määrittävät siis EU:n finanssipolitiikan säännöt ja erityisesti tammikuussa käynnistetyn liiallisen alijäämän menettelyn velvoitteet.

Säännöt rajoittavat poliitikkojen toimintavapautta. Politiikka ei silti katoa finanssipolitiikasta. Julkisen talouden vahvistamiseen käytettävissä oleva keinovalikoima on laaja: julkisen sektorin tulot, menot ja kestävää talouskasvua tukevat rakenteelliset toimet. Valinta näiden välillä ja priorisointi kaikkien kolmen sisällä on poliittisten päätöksentekijöiden ydintehtävä.

Kiitän Juha Kilposta, Jarkko Kivistöä, Meri Obstbaumia ja Juuso Vanhalaa hyödyllisistä kommenteista ja keskusteluista.