Velkajärjestelyt, pankkisektorin riskit ja rahaliiton suunta
Euroopan komissio teki 6.12.2017 – sopivasti Suomen sadantena itsenäisyyspäivänä – joukon Euroopan rahaliiton kehittämistä koskevia ehdotuksia. Komission ehdotukset vastaavat pitkälti komission nykyisen puheenjohtajan Jean-Claude Junckerin (2015) johdolla laaditussa ”Viiden puheenjohtajan raportissa” ideoitua, entistä keskitetymmin ohjattua rahaliittoa. Uusissa ehdotuksissa esitettiin mm. Euroopan talous- ja finanssiministerin tehtävän perustamista, Euroopan vakausmekanismin kehittämistä Euroopan valuuttarahastoksi sekä useiden uusien talousarviovälineiden käyttöönottoa. Yksi em. välineistä olisi kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely, joka tarjoaisi pankkien kriisiytyessä käytettävälle kriisinratkaisurahastolle tarvittaessa lisärahoitusta.
Komission ehdotukset vievät Eurooppaa federalistiseen suuntaan
Suomen edellisen hallituksen asettama, euroalueen tulevaisuutta pohtinut ns. Suvannon (2015) työryhmä esitti eurokriisissä ilmenneiden rahaliiton ”valuvikojen” korjauksiksi kaksi vaihtoehtoa. Niistä toinen on keskitetyn ohjauksen ja yhteisvastuun rahaliitto ( joka pitkälti vastaa komission visioita), ja toinen markkinakurirahaliitto. Markkinakurin rahaliitossa ylivelkaantumista ehkäistään sääntelyn sijasta ensisijaisesti markkinaehtoisesti. Siinä valtioilla on uskottava mahdollisuus velkajärjestelyyn, jossa velat jätetään osin maksamatta. Kun luotonantajat ovat tietoisia velkajärjestelyn mahdollisuudesta, ylivelkaantumista rajoittaa luotonantajien haluttomuus myöntää lisäluottoja pahoin velkaantuneelle maalle.
Monet Euroopan rahaliiton tulevaisuuden visioista ovat em. mallien välimuotoja. Paljon huomiota saaneessa Bénassy-Quérén et al. (2018) artikkelissa ehdotetaan mallia, jossa markkinakuri ja velkajärjestelyn mahdollisuus yhdistyvät (sääntelyyn perustuvaan) riskien osittaiseen jakamiseen. Mallia voidaan perustella mm. sillä, että uskottava velkajärjestelyn mahdollisuus edellyttää etukäteistä sääntelyä, joka vähentää velkajärjestelystä muille euromaille aiheutuvia haittoja.
Velkajärjestelymekanismi puuttuu komission ehdotuksista – ainakin melkein
Eurokriisi havainnollistaa velkajärjestelymekanismin tarpeellisuutta. Vuotta 2009 edeltänyt kriisimaiden velkaantuminen oli mahdollista osin siksi, että vaikka no-bail-out –sääntö oli olemassa jo ennen kriisiä, sitä ei oltu operationalisoitu. Maastrichtin sopimukseen kirjattu no-bail-out -sääntö lausui, että jonkin EU-maan laiminlyödessä velkojensa maksun muut EU-maat eivät maksaisi velkoja sen puolesta, mutta missään ei kerrottu, mitä muut maat maksamisen sijasta tekisivät. Velkajärjestelymekanismi, joka olisi tarjonnut mahdollisuuden laskea arvioita mahdollisessa velkajärjestelyssä maksamatta jäävistä veloista, olisi pelkällä olemassaolollaan kasvattanut velkakriisimaiden valtionvelkakirjojen korkoja ja rajoittanut niiden velkaantumista.
Euroopan valuuttarahastolle on toisinaan ehdotettu velkajärjestelyjä hallinnoivan viranomaisen roolia. Tällainen ehdotus tehdään esimerkiksi Suomen ja seitsemän muun pohjoisen EU-maan äskettäisessä (5.3.2018) kannanotossa, mutta komission Euroopan valuuttarahastoa koskeva ehdotus ei tarkastele velkajärjestelyjä tai sijoittajanvastuuta lainkaan.
On tosin huomattava, että velkajärjestelyn mahdollisuus ilmenee komission joulukuisissa dokumenteissa epäsuorasti, koska komissio mainitsee ”etenemissuunnitelmaksi” nimeämässään tiedonannossa Euroopan järjestelmäriskikomitean valmistelemat valtionvelkakirjavakuudelliset arvopaperit. Ko. arvopaperit sisältäisivät eri euromaiden valtionvelkakirjoja etukäteen kiinnitetyssä suhteessa, ja ne jäsentyisivät kolmea eri tyyppiä (senior, mezzazine, junior) oleviin velkainstrumentteihin.
Velanmaksun laiminlyönnin tai velkajärjestelyn tilanteissa senior-arvopapereilla olisi etuoikeutettu asema muihin arvopapereihin nähden, ja mezzazine-arvopapereilla olisi etuoikeutettu asema junior-arvopapereihin nähden. Etenemissuunnitelmassa Euroopan komissio ilmoittaa suhtautuvansa suopeasti järjestelmäriskikomitean ko. arvopapereita koskevaan työhön, ja se aikoo esitellä tällaiset arvopaperit mahdollistavan kehyksen myöhemmin. Koska arvopapereiden erot ilmenevät vain laiminlyönti- ja velkajärjestelytilanteissa, komission kaavailemaan kehykseen lienee tarkoitus sisällyttää jokin täsmällisempi suunnitelma siitä, millaisissa olosuhteissa ja miten euroalueen valtioiden kohdalla voitaisiin suorittaa velkajärjestely.
Talletussuoja pysäyttää talletuspaot, jos siihen luotetaan
Pankkiunionin kolme peruspilaria ovat yhteinen pankkivalvonta, yhteinen kriisinratkaisumekanismi ja yhteinen talletussuoja, joka on toistaiseksi vielä toteuttamatta. Euroopan komission joulukuinen etenemissuunnitelma sisältää yhteiselle talletussuojalle aiempaa täsmällisemmän aikataulun: se olisi pantava täytäntöön vuoden 2019 puoliväliin mennessä.
Talletussuojan päämääränä on suojata toisaalta pankkien asiakkaita ja toisaalta pankkeja. Ennen talletussuojarahastojen syntyä pankkeihin kohdistui (toisinaan myös täysin satunnaisista, irrationaalisista syistä käynnistyvän) paniikin aiheuttamia talletuspakoja. Se, että riittävän monet tallettajat uskoivat pankin pian ”kaatuvan” ja halusivat siksi tyhjentää pankkitilinsä, riitti tekemään pankin kaatumisriskistä todellisen ja motivoi muitakin tallettajia tyhjentämään tilinsä.
Tavanomaisen näkemyksen mukaan talletussuoja pysäyttää talletuspaot tekemällä niistä tarkoituksettomia. Toisin sanoen jos kukin pankin asiakas luottaa siihen, että hänen talletuksensa korvataan hänelle myös silloin kun pankki ”kaatuu”, joidenkin muiden asiakkaiden pankkitilien tyhjeneminen ei ole järkevä perustelu oman pankkitilin tyhjentämiselle. Näin pelkkä lupaus talletussuojasta riittää estämään talletuspaot ja samalla tekemään lupauksen pitämisestä tarpeetonta.
Yllä kuvailtu mekanismi toimii kuitenkin vain, jos talletusasiakkaat uskovat talletussuojan myöntäjän pitävän lupauksensa. Koska talletussuojarahastojen varat ovat riittämättömiä kaikkien pankkitalletusten korvaamiseen, lupaus talletussuojasta on uskottava vain, jos jokin taho on valmis täydentämään rahastoa sen varojen ehtyessä. Oman valuutan omaavan valtion tapauksessa tällainen taho on yleensä valtio itse. EU:n yhteisen talletussuojan tapauksessa lisärahoitusta saataisiin kriisinratkaisumekanismista sekä siihen liittyvästä yhteisestä varautumisjärjestelystä.
Yhteinen talletussuoja hävittää ja luo turvallisuutta
Kokemus osoittaa, että Suomen kansantalouteen voi kohdistua vain Suomeen rajoittuvia ( ja muuta euroaluetta koskettamattomia) häiriöitä. Esimerkiksi 1990-luvun lamaa muistuttavassa, yksinomaan Suomea koskettavassa vakavassa kriisissä yhteisen talletussuojan sisältävä pankkiunioni olisi luultavasti Suomen kannalta nykyistä kansallista talletussuojaa parempi järjestely, koska pankkiunionin kriisinratkaisurahaston varat riittäisivät suomalaisten pankkien vakauden ylläpitämiseen kansallisia instituutioita paremmin. Myös Nordean päätös siirtää pääkonttorinsa Suomeen tekee ylikansallisesta talletussuojasta Suomen kannalta entistä houkuttelevamman vaihtoehdon.
Usean suvereenin valtion yhteinen talletussuoja on kuitenkin yhteisvaluutta euron tavoin järjestely, jolta puuttuvat historialliset esikuvat. Eurojärjestelmän vakavimmat heikkoudet olivat ennakoimattomia ja ilmenivät vasta, kun järjestelmä oli toiminut näennäisen moitteettomasti noin kymmenen vuotta. On vakavaa syytä epäillä, että myös yhteisestä talletussuojasta saattaisi paljastua jossakin tulevassa koko Euroopan unionia koskettavassa kriisissä vastaavia odottamattomia heikkouksia.
Koko unionin laajuisen pankkikriisin aikana Euroopan kansalaiset saattaisivat epäillä, että päätöksenteossaan aiemminkin tehottomaksi osoittautunut unioni ei kykenisi tekemään talletusten suojaamisen edellyttämiä päätöksiä, jolloin talletuspaot pysäyttävä mekanismi saattaisi lakata toimimasta. Yhteisellä talletussuojalla voisi myös olla erilainen vaikutus pankkisektorin vakauteen eri euromaissa. Siellä missä kansalaiset luottavat EU:n instituutioihin enemmän kuin oman maansa kansallisiin instituutioihin, yhteiseen talletussuojaan siirtyminen voisi pienentää talletuspakojen riskiä, mutta vaikutus saattaisi olla päinvastainen niissä maissa, joissa kansallisiin instituutioihin luotetaan enemmän.
Kirjallisuus
Bénassy-Quéré, A. et al. (2018), Reconciling risk sharing with market discipline: A constructive approach to euro area reform”, CEPR Policy Insight No. 91.
Juncker, J, et al. (2015), The Five President’s Report: Completing Europe’s Economic and Monetary Union. European Commission.
Suvanto, A. ym. (2015), Arvio Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista, Valtiovarainministeriön julkaisu 37a/2015.