Oliko oppivelvollisuuden nosto rahanhukkaa vai koppi nuorista?
Oppivelvollisuusiän nosto oli edellisen hallituksen suurhanke. Näyttääkö uudistus onnistuneelta nyt, viisi vuotta myöhemmin?
Oppivelvollisuuden ikäraja nousi kahdeksaantoista ikävuoteen elokuussa 2021, päivälleen sata vuotta sen jälkeen, kun ensimmäinen oppivelvollisuuslaki astui voimaan.
Uudistus oli merkittävä koulutuspoliittinen rakennemuutos. Sen kannattajien mukaan jopa suurin peruskoulun perustamisen jälkeen.
UUSI PALSTA ALOITTAA
Oheinen juttu oppivelvollisuuden pidentämisestä avaa T&Y:n uuden Päätös-juttupalstan. Palsta korvaa henkilövetoisen Päättäjä-sarjan.
Hyville henkilöjutuille on aina tarvetta journalismissa, mutta niitä tekevät muutkin tiedotusvälineet. Muutos kuvastaa T&Y:n pyrkimystä keskittyä yksilöiden sijaan asioihin ja avata paitsi lopputuloksia myös prosesseja niin tieteen kuin päätöksenteonkin taustalla.
Mistä poliittisesta päätöksestä haluaisit tältä palstalta lukea? Kuulisimme mielellämme ehdotuksia ja palautetta: toimitus@labore.fi.
Oppivelvollisuudesta oli puhuttu 1800-luvulta lähtien samassa yhteydessä kuin yleisestä äänioikeudesta, mutta vuoden 1918 sisällissota toi keskusteluun uusia, entistä kiivaampia sävyjä. Osa lain vastustajista katsoi, että työväen koulutustason paraneminen vain kasvattaisi ”rikollisten” kekseliäisyyttä. Rikollisilla tietysti tarkoitettiin sisällissodassa tappion kärsineitä punaisia. Puolustajatkin usein myönsivät työväen olevan kiihotusaltista, mutta katsoivat sen johtuvan sivistymättömyydestä, liian vähäisestä koulunkäynnistä. Kansakouluissa punaorvoistakin voitaisiin kasvattaa kunnon kansalaisia, ajateltiin.
Oppivelvollisuuden kannattajat voittivat kädenväännön, ja laki astui voimaan huhtikuussa 1921. Tuolloinen oppivelvollisuus eli kansan kielellä koulupakko alkoi seitsenvuotiaana ja kesti kuusi vuotta – kansakoulun opintojen verran.
Seuraavan kerran oppivelvollisuutta jatkettiin kahdella vuodella sotien jälkeen, kun kansakoulujärjestelmää laajennettiin. 1950-luvun lopulta asti joko kansa-, kansalais- tai oppikoulun penkkiin velvoitettiin 16-vuotiaaksi asti. Suurin muutos oli peruskoulujärjestelmä, joka otettiin alueittain käyttöön vuosina 1972–1977.
Peruskoulu korvasi kansa- ja kansalaiskoulut sekä oppikoulun keskikoulun, ja samalla oppivelvollisuus alkoi kattaa yhdeksänvuotiset peruskouluopinnot. 2000-luvulla oppivelvollisuutta alettiin laajentaa toiselle asteelle.
Hallitusohjelman mukaan
Kaikkia alle täysi-ikäisiä koskeva oppivelvollisuus kirjattiin Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitusten hallitusohjelmaan.
Pidempi koulutie oli ollut jo hyvän aikaa SDP:lle tärkeä aihe. Jo vuonna 2008 hyväksytyssä Suomalaisen työn tulevaisuus -erityisohjelmassa puolue linjasi tavoittelevansa oppivelvollisuuden pidentämistä vuodella, ja vuonna 2010 tavoitteena oli jo täysi-ikäiseksi asti jatkuva koulutaival.
Vuodella venytetty oppivelvoite oli vähällä mennä läpi jo aiemmin. Jyrki Kataisen hallitus sisällytti sen vuoden 2013 lopulla sopimaansa rakenneuudistuspakettiin, jolla oli määrä helpottaa valtion kestävyysvajetta. Opetusministerinä toimi tuolloin SDP:n Krista Kiuru. Suunnitelma kuitenkin kaatui jo seuraavan vuoden budjettiriihessä pääministeripuolue kokoomuksen vastustukseen.
Rinteen–Marinin kaudella oppivelvollisuuden pidentämisen tavoitteena oli vähentää koulupudokkaiden määrää ja nostaa suomalaisten koulutustasoa – ja sitä myöden edistää nuorten hyvinvointia, lisätä työllisyyttä ja kasvattaa verotuloja.
Uudistus jakoi puolueita, vaikka lain tavoitteiden takana seisoi koko puoluekenttä. Keinoista oltiin eri mieltä.
2020-luvulla jakolinjat kulkivat hallituksen ja opposition – ja oikeiston ja vasemmiston välillä. Asetelma oli hiukan samanlainen kuin aiemman suuren koulutusuudistuksen aikaan. Peruskoulun perustamista kannattivat vaalivoiton vuoden 1966 eduskuntavaaleissa saaneet vasemmistopuolueet ja myöhemmin myös maalaisliitto.
Eduskunnan valiokunnissa ja saliäänestyksissä oppivelvollisuusiän nostoa kannattivat hallituspuolueet SDP, keskusta, vihreät, vasemmistoliitto ja RKP. Lain äänekkäimmät puolestapuhujat löytyivät pääministeripuolue SDP:n ja vasemmistoliiton riveistä. Opetusministerinä toimi vasemmistoliiton tuolloinen puheenjohtaja Li Andersson.
Alun perin oppivelvollisuusiän nosto päätyikin demarivetoisen halituksen ohjelmaan vasemmistopuolueiden tahdosta. Toukokuun toisella viikolla vuonna 2019 alkaneet neuvottelut kestivät viikkoja. Keskusta, vihreät ja RKP halusivat mieluummin panostuksia varhaiskasvatukseen ja peruskoulutukseen kuin oppivelvollisuus-uudistuksen vaatimaa lisärahaa toiselle asteelle.
Vasemmistoliiton entinen puoluesihteeri Sirpa Puhakka kirjoittaa teoksessaan Vasemmistoliiton vallan vuodet, että myönnyttyään oppivelvollisuusiän nostoon tulevat hallituskumppanit heittivät vasemmistoliiton ja SDP:n edustajat ulos hallitusneuvottelujen koulutuspolitiikkapöydästä.
Menettely kuulostaa dramaattiselta, mutta on tyypillistä poliittista kaupankäyntiä. Kun vasemmistopuolueet olivat saaneet suurtavoitteensa läpi, muut ryhmät halusivat vastineeksi sopia muista yksityiskohdista.
Voimallisinta vastustusta kuului kokoomuksen ja perussuomalaisten riveistä. Moni toivoi kohdennettuja toimenpiteitä kaikkia koskevan uudistuksen sijaan. Kritiikkiä sai myös hinta: vuosikustannuksiksi oli laskettu 129 miljoonaa euroa. Niistä leijonanosa syntyisi toisen asteen maksuttomista oppimateriaaleista. Jos opintoihin velvoitetaan, niiden pitäisi olla kokonaan maksuttomia, ajateltiin.
Tutkituin keino
Suurta uudistusta edelsi suuri taustatyö. Sivistysvaliokunnassa asiaa pähkäilevillä kansanedustajilla riitti luettavaa ja kuultavaa, puolesta ja vastaan.
Yksi tärkeimmistä dokumenteista lakialoitteen käsittelyssä oli talouspolitiikan arviointineuvostolle laadittu raportti Pitäisikö oppivelvollisuusikää nostaa 18 vuoteen? Sen laativat tuolloin tutkijana talouspolitiikan arviointineuvoston sihteeristössä toiminut Allan Seuri, Helsingin yliopiston ja VATTin taloustieteen professori Roope Uusitalo ja Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen tutkija Hanna Virtanen.
Allan Seuri työskentelee nykyään finanssineuvoksena valtiovarainministeriössä. Taannoisen raportin tarkoitus oli hänen mukaansa laajentaa oppivelvollisuuskeskustelua koskemaan muutakin kuin kustannusarvioita.
”Idea raporttiin taisi tulla Roope Uusitalolta. Halusimme tuoda laajempaa tietoa siitä, mitä uudistuksen hyödyistä ja hyötyjen mittaluokasta voidaan sanoa tutkimusten ja tilastojen valossa”, Seuri sanoo.
Raportista tuli punnitseva ja perusteellinen. Uusitalolla ja Virtasella oli noihin aikoihin käynnissä tutkimushanke, joka tarkasteli toisen asteen koulutuksen vaikutuksia nuorten myöhempään elämään – seikka, johon uudistuksella mahdollisesti olisi vaikutuksia.
Raportti toteaa, että ongelmasta – koulupudokkuudesta seurauksineen – vallitsi yksimielisyys, mutta keinoista ei niinkään. Heidän raporttinsa tarkoituksena oli löytää lukuisten eri toimenpiteiden joukosta vaikuttavimmat.
Seurin mukaan oppivelvollisuusiän nosto on siinä mielessä selkeä keino, että siitä on olemassa kansainvälisiä verrokkeja ja tutkimuksia, vaikkeivät eri maiden koulutusjärjestelmät suoraan toisiinsa vertaudukaan.
”Tutkimustieto aiheesta oli siinä mielessä rohkaisevaa, että se näytti pääosin positiivisia vaikutuksia, vaikka suuruus vaihtelikin”, Seuri sanoo.
Puutteellisia tietoja
Seuri sanoo, että koulutuksen hyödyistä yhteiskunnalle ja yksilölle on runsaasti tutkimustietoa, samoin siitä, miten koulutustasoa voidaan nostaa. Ääriesimerkki on lääkärikoulutus: jos koulutukseen lisätään paikkoja ja resursseja, opiskelijoita on jonoksi asti, tulotaso on hyvä ja töitä riittää.
”On eri asia, kun nyt puhutaan nuorista, joilla on puutteita perustaidoissa tai motivaatiossa. Koulutuksesta olisi takuulla hyötyä, mutta emme tiedä, miten saisimme heidät osallistumaan koulutukseen.”
Epävarmuuksia on, eikä Seuri pidä oppivelvollisuutta ihmelääkkeenä koulutuksen ongelmiin. Monien muiden mahdollisten keinojen vaikuttavuudesta on vain valitettavan vähän tutkimustietoa.
”Varmasti tarvitaan lisäksi eri toimia, joita tehdään varhaiskasvatuksessa, perusopetuksessa ja nivelvaiheessa”, Seuri tuumaa.
Olisipa vain enemmän tietoa. Erityisesti Seuri toivoo tieteentekijöiden pureutuvan siihen, mitä luokkahuoneessa tapahtuu.
”Usein tutkimusta tehdään olemassa olevien rekisteriaineistojen perusteella, ja niin saadaan tietysti tärkeää tietoa. Mutta jos lähdettäisiin modernin yhteiskuntatieteen menetelmin tutkimaan niitä asioita, joista ei jää merkintää nykyisiin rekistereihin, siitä voisi olla suuri hyöty.”
Minkälaisia opettajat ovat? Mitä ovat käytännössä koulutuksen sisällöt? Entä opetusmenetelmät eri asteilla? Mikä toimii, mikä ei? Sellaisia kysymyksiä.
Edelleen samaa mieltä
Seurin ja kumppaneiden raportti tuotti laajasti taustatietoa oppivelvollisuuskeskusteluun. Itse raporttia arvostivat monet lain vastustajistakin, vaikka se ei heidän päätään kääntänytkään.
Yksi lakiehdotuksen näkyvimpiä vastustajia oli kokoomuksen viidennen kauden kansanedustaja, ministerinä ja puhemiehenäkin toiminut Paula Risikko. Risikko toimi lain käsittelyn aikaan uudistusta käsitelleen sivistysvaliokunnan puheenjohtajana.
”Edelleen olen samaa mieltä. Keino oli väärä, vaikka tavoitteita kannatin. Ehdottomasti.”
Koulutuspolitiikka on Risikolle tärkeä ala. Siviiliammatiltaan hän on sairaanhoidon opettaja ja koulutukseltaan terveystieteiden tohtori. Risikko painottaa, että monilla yhdeksäsluokkalaisilla on merkittäviä puutteita luku- ja laskutaidossa. Lisäksi päihde- ja mielenterveysongelmat varjostavat monen nuoren elämää.
”Ei voi ajatella, että toinen aste sitten korjaa vauriot ja saattaa nuoren maaliin. Satsaukset pitäisi mielestäni tehdä aiemmin”, Risikko sanoo.
Olen käyttänyt tällaista vertausta, että jos talo huojuu perustuksista, niin ei siihen kannata rakentaa uutta kerrosta lisää. Pitäisi laittaa kivijalka kuntoon.
”Jos osalla nuorista on ahdistusta, niin emme me kaikille terapiaa järjestä. Olen käyttänyt tällaista vertausta, että jos talo huojuu perustuksista, niin ei siihen kannata rakentaa uutta kerrosta lisää. Pitäisi laittaa kivijalka kuntoon.”
Hankala maksuttomuus
Paula Risikon tytär oli ensimmäistä ikäluokkaa, jota korotettu oppivelvollisuusikä koski. Samalla hän oli ensimmäisiä, jotka saivat lukion oppimateriaalit käyttöönsä maksutta. Tämä tuntui Risikosta nurinkuriselta.
”Kyllä se tuntui erikoiselta, kun meidän lapsemme sai muiden mukana maksuttomat kirjat ja tietokoneet. Oppimateriaalituki olisi pitänyt antaa vähävaraisille perheille ja kohdentaa muutenkin määrärahat toisin”, Risikko sanoo.
Hänen mukaansa oppimateriaalien maksuttomuuden irrottamisesta oppivelvollisuudesta toisen asteen osalta ei käyty syvällistä keskustelua sivistysvaliokunnassa. Moiset muutokset saattaisivat vaatia perustuslain tulkintaakin.
Risikko ajattelee, että 129 miljoonalla eurolla olisi saatu suurempi vaikutus muualta. Hänen mukaansa summa olisi pitänyt kohdentaa varhaiskasvatuksessa ja perusopetuksessa juuri niille nuorille, joilla on eniten haasteita ja suurin riski tippua kyydistä.
”Opettajat kyllä tunnistavat heidät jo varhain”, Risikko sanoo.
Rakenteellinen muutos
Oppivelvollisuusiän nostaminen ei ollut mikään kosmeettinen muutos, vaan yksi suurimpia koulutuspoliittisia rakenteellisia muutoksia aikoihin. Monisataasivuinen halltuksen esitys pitää sisällään säännöskohtaiset perustelut lakimuutoksista kahteenkymmeneenviiteen eri lakiin – ei ainoastaan oppivelvollisuuslakiin, johon muutoksia tehtiin toki eniten.
Kansanedustaja Veronika Honkasalo edusti viime hallituskaudella sivistysvaliokunnassa vasemmistoliittoa. Hän istui juuri siinä hallitusneuvottelujen koulutuspolitiikkapöydässä, jossa kirjaus oppivelvollisuusiän noston lisäämisestä hallitusohjelmaan tehtiin – ja josta hänet Pilvi Torstin (sd) kanssa poistettiin.
”Kun lakiesitys viimein tuli käsittelyyn, kuulimme valiokunnassa lausuntoja puolesta ja vastaan. Siinä syntyi sellainen jännä asetelma, että vasemmisto ja taloustieteilijät olivat vahvimmin lakiesityksen puolella”, Honkasalo muistelee.
Hän kertoo tuolloin huomanneensa, että joillekin kasvatustieteilijöille oppivelvollisuusiän nosto oli punainen vaate. Ajateltiin, että pakolla ei voi panna nuoria oppimaan.
En ajattele, että tässä on niinkään kyse pakosta, vaan siitä, että vastuutetaan yhteiskunta ottamaan koppi yli 16-vuotiaista nuorista.
”En ajattele, että tässä on niinkään kyse pakosta, vaan siitä, että vastuutetaan yhteiskunta ottamaan koppi yli 16-vuotiaista nuorista. Oppivelvollisuus sitoo järjestelmän huolehtimaan myös tukipalveluista.”
Lisätoimia tarvitaan
Honkasalo myöntää, että näin suurella uudistuksella on ollut kielteisiä vaikutuksia, joita oli vaikea ennakoida. Yksi on esimerkiksi lukioiden halu säästää kustannuksia siirtymällä digitaalisiin oppimateriaaleihin – sen Honkasalo huomasi itsekin, kun hänen lapsensa lukiotaival alkoi lain tultua voimaan.
”Joissain aineissa digitaaliset aineistot voivat olla perusteltuja, mutta esimerkiksi historiassa ja yhteiskuntaopissa painetut kirjat ovat mielekkäämpiä. Tein ponnen Helsingin kaupunginvaltuustossa painettujen materiaalien puolesta, ja se yhdisti valtuutettuja yli puoluerajojen.”
Entisenä Nuorisotutkimusseuran tutkijana Honkasalo kantaa huolta ammatillisen koulutuksen lähiopetuksen määrästä. Silti maksuttomuus oli hänen mukaansa oleellista: on tasa-arvokysymys, ettei osaa opiskelijoista velvoiteta nostamaan opintotukea tai hakemaan erillistä oppimateriaalitukea toisen asteen opintoja varten.
”Se vähentää myös byrokratiaa. Kun opiskelu on maksutonta kaikille, meillä on paljon vähemmän tarveharkintaisuutta ja siihen liittyvää työtä”, Honkasalo pohtii.
Kuinka kävi?
Oppivelvollisuuslaki tuli voimaan elokuussa 2021. Nuoret, jotka päättivät peruskoulunsa aiemmin saman vuoden keväällä, olivat jo velvoitettuja osallistumaan yhteishakuun.
Lain vaikutukset näkyvät viipeellä. Nyt, viisi vuotta myöhemmin, voi tutkimuksen keinoin päästä jyvälle siitä, miten laki on alkanut täyttää sille asetettuja tavoitteita. Väitöskirjatutkija Juho Junttila on tutkimuksessaan seurannut rekisteriaineistojen perusteella, mitä velvoittavuus on saanut aikaan.
Helsingin yliopistoon väitöskirjaansa tekevä Junttila sanoo, että on ollut mielenkiintoista tehdä tutkimusta ”poikkeuksellisen reaaliaikaisesti”.
Katsotaanpa.
Ensimmäisen neljän vuoden (Junttilan rekisteriaineistot ylettyvät kevääseen 2025) aikana alaikäisten koulupudokkaiden määrä on vähentynyt kolmanneksen. Se on merkittävä korotus, vaikka kaikkia oppivelvollisia ei koulun penkille ole saatukaan.
Suuri osa niistä nuorista, jotka jatkavat opintoja oppivelvollisuuden tähden hakeutuu nivelvaiheen koulutukseen eli tutkintoon valmistavaan koulutukseen (tuva) tai opistojen kursseille. Tuva tarkoittaa entisiä kymppiluokkia sekä lukioon ja ammattikouluun valmistavia opintoja. Toiselle asteelle haetaan pääasiassa ammattikouluun, mutta lukio-opiskelijoiden määrissä ei nousua voi havaita.
Tutkintojen määrässä näkyy vain 1,5 prosenttiyksikön kasvu. Se on vähemmän kuin hallituksen vaikutusarvioissa, ja vähemmän kuin Junttila olisi olettanut.
”Tosin tämä luku saattaa nousta. Jos ajatellaan, että lakimuutoksen takia opintoja jatkanut nuori on ensin käynyt tuva-koulutuksen ja sitten hakeutunut toiselle asteelle, valmistuminen olisi keväällä 2025 tapahtunut määräajassa. Ehkä ei ole realistista odottaa, että ”riskiryhmään” kuuluva nuori valmistuisi tavoiteajassa”, Junttila pohtii.
Pohdintoja
Juho Junttilaa ei yllätä, että taloustieteilijät tapasivat olla oppivelvollisuusiän noston kannalla.
”Taloustieteessä on vahva konsensus siitä, että koulutuksella on myönteisiä kausaalivaikutuksia. Niitä löytyy käytännössä ajasta ja paikasta riippumatta”, Junttila sanoo.
Junttila huomioi, että lain tueksi tarvitaan selvästi myös varhaisempia tukikeinoja. Silti hänen mielestään kaikkia koskeva laki on ollut perusteltu.
”Vaikka opettajien tietämyksen ja jossain määrin rekistereidenkin perusteella voitaisiin tunnistaa ne nuoret, joiden riski lopettaa koulu on suurin, yksilöityjä keinoja puuttua ongelmaan ei tunneta.”
Koulutustason nosto on poliitikkojen perusteltuna tavoitteena, koska nykytyöelämässä pärjää kehnosti pelkillä peruskoulutiedoilla. Suomessa pyritään siihen, että puolella 25–34-vuotiaista olisi korkeakoulututkinto vuoteen 2030 mennessä. Kurottavaa on, koska nykyisin osuus on 40 prosenttia.
Junttilan havaintojen perusteella olennaista näyttäisikin olevan saada ammattikoulun käyneet hakemaan korkeakouluihin.
Jatkossa Junttila aikoo tutkia myös sitä, miten oppivelvollisuuslaki on vaikuttanut rikollisuuteen.
”Briteistä on tullut juuri laadukas tutkimus, jossa havaittiin oppivelvollisuusiän noston vähentäneen rikollisuutta kokonaisuutena, mutta myös siirtäneen häiriökäytöstä kouluihin. Tätä kiinnostaisi tutkia.”
Mitä seuraavaksi?
Paula Risikko ja Veronika Honkasalo näkevät erimielisyyksistään huolimatta Junttilan tutkimuksen arvon. Kaikki haastateltavat pitävät positiivisena, että koulutukseen osallistuvien määrä on uudistuksen myötä noussut.
Paula Risikko myöntää, että jokainen askel oikeaan suuntaan on hyvä. Lisävuodet koulun penkillä voivat merkitä noille nuorille paljon.
”Mutta olisiko samalla rahalla saatu toisaalta enemmän? Sitä emme tiedä. Ajattelen yhä, että ikärajan nosto ei ollut oikea ratkaisu, mutta en sitä ryhtyisi perumaan. Nyt paikkaamme lain valuvikoja”, Risikko sanoo.
Toisaalta kaikki pitävät yhtä lailla tutkintojen määrän kasvua melko pienenä, ainakin vielä.
”Tulokset näyttävät, että olemme saaneet kopin nuorista. Sitä pitäisi katsoa vähän tarkemmin, että miksi tutkintojen määrä ei ole noussut enempää. Uskon, että huomion voisi kiinnittää nuorten mielenterveysongelmiin ja ylikuormitukseen sekä siihen, onko sosiaali- ja terveyspalveluihin pystytty panostamaan kylliksi osana toista astetta”, pohtii vasemmistoliiton Honkasalo.
Allan Seuri nostaa esiin toisenkin näkökulman:
”Ehkä tästä voi päätellä, etteivät oppilaitokset ole joustaneet liikaa tutkintovaatimuksista, ja se on hyvä asia.”
Seuri pohtii sitä, että paljonpuhutuista oppimateriaalikustannuksista iso osa tulee lukioiden ilmaisista materiaaleista, vaikka uudistus ei ole juurikaan vaikuttanut lukiokoulutukseen osallistumiseen.
”Ehkä oppimateriaalien maksuttomuus ei tässä suoraan tukenut ainakaan koulupudokkuuden vähentämistä”, Seuri pohtii.
Hän toivoo, että tuleva tutkimus pääsee ajan myötä vielä paremmin kiinni vaikutusten syihin ja mekanismeihin.
”On tietysti tärkeää perehtyä tutkimustietoon, kun pohditaan isojen uudistusten mahdollisia vaikutuksia. Olen virkaurallani todennut, että lähes yhtä tärkeää on, että tutkimus voi näyttää jonkin asian olevan ylipäätään mahdollista ja auttaa pääsemään yli ensimmäisistä ennakkoluuloista”, Seuri sanoo.
