1. T&Y-lehti
2. Onko pääomatulojen verotus Suomessa ajan tasalla?

Onko pääomatulojen verotus Suomessa ajan tasalla?

Pääomatulot jakautuvat yhteiskunnassa paljon ansiotuloja epätasaisemmin. Verotuksessa ansiotuloja tasataan silti voimakkaasti, kun taas pääomatuloihin kohdistuu liki olematon progressio. Vaikka olemme ehkä ehtineet tottua tähän, perusasetelma on siinä määrin omituinen, että sen perusteita on syytä aika ajoin miettiä.

Ekonomistien kiinnostuksen kohteina pääomatuloverotuksessa ovat useimmin verotuksen tason vaikutus säästämiseen ja investointeihin sekä osin tähän liittyen verotuksen neutraalisuus ja siitä poikkeamisen vaikutukset taloudelliseen tehokkuuteen.

Tässä artikkelissa keskityn arvioimaan pääomatuloverotuksen lähes tasaverotyyppistä yleistä lähtökohtaa. Onko se edelleen toimiva ja perusteltu?

Ansiotuloverotus nousee meillä tulojen mukana nollasta lähelle 60 prosentin marginaaliveroa ja monilla yli 50 prosentin kokonaisveroon. Pääomatulon veroprosentti taas on 30 000 euron verotettavaan tuloon asti 30 ja ylittävästä tulosta 34. Horisontaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta voidaan kysyä, onko oikein, jos pääomatulojen verotus poikkeaa samansuuruisten ansiotulojen verotuksesta. Vertikaalisen oikeudenmukaisuuden kysymys on, eikö merkitykselliseen progressioon ole pääomatulojen osalta aihetta. Kun verotuksessa on isoja tasoeroja, syntyy myös kannusteita tulonmuunnolle tulolajista toiseen.

Nykymallin perusratkaisut tehtiin 1990-luvun alun pääomaverouudistuksessa, jossa tulolajien verotus eriytettiin ja pääomatuloja alettiin verottaa suhteellisella verokannalla.¹ Pohjoismaisten ideoiden mukaisen uudistuksen keskeisiä ajatuksia olivat verotuksen neutraalisuuden parantaminen ja sellainen verokanta, jota herkkäliikkeisinä pidettyjen pääomatulojen arvioitiin kestävän. Sittemmin Suomesta on tullut selvemmin palvelutalous ja Euroopan unionin jäsen, kansainvälistyminen on kiihtynyt, pääomamarkkinat ovat valtavasti monipuolistuneet ja pääomat myös liikkuvat yhä vaivattomammin ja välittömämmin parilla klikkauksella. Yli 30 vuotta sitten tehtyjä perusratkaisuja noudatetaan nyt eri maailmassa. Toki järjestelmä on elänyt monilla tavoin, mukaan lukien pääomatulon veroprosenttien nosto ja pienen progressioportaan mukaantulo. Varallisuusverokin on poistettu vuonna 2006. Perusajatukset ovat silti pitkälti ennallaan.²

Valtiolle tärkeä vero

Pääomatuloverotuksen fiskaalinen merkitys ei ole vallan vähäinen. Valtion verotulojen määrä on pyörinyt vuositasolla vajaassa neljässä miljardissa eurossa.³ Vuoden 2024 talousarviossa veronalaisten pääomatulojen määräksi henkilöverotuksessa arvioitiin runsaat 16 miljardia euroa. Lisäksi on merkittävä määrä verovapaita tuloja sekä erillisen lähdeveron alaisia korkotuloja. Vuonna 2022 suurituloisimman kymmenesosan osuus veronalaisista pääomatuloista oli 71,4 prosenttia.

Kokonaiskuvaa hämärtävät osaltaan yhä suositummat verotuksen lykkääntymisen mahdollistavat sijoitusmuodot, kuten sijoitusrahastot, kapitalisaatiosopimukset, sijoitusluonteiset henkivakuutukset ja osakesäästötili. Joka tapauksessa pääomatulojen verotuksen kysymykset koskevat korostuneesti ylimpiä tuloluokkia. Suorastaan jättimäisten tulojen ja varallisuuksien kasvu muun muassa Yhdysvalloissa on herättänyt viime vuosina myös näkyvää kansainvälistä veropoliittista kiinnostusta.

Kesäkuun 2024 G20-kokouksen yhtenä aiheena oli ultravarakkaiden yksilöiden verotuksen tehostaminen, mutta radikaali ehdotus kansainvälisen minimiveron valmistelusta ei konkreettisesti edennyt.⁴

Miten erilaista verotusta perustellaan?

Suomen veropolitiikan monikymmenvuotinen linja on ollut vahvasti progressiivinen tuloverotus. Tälle on ollut erilaisia perusteluja ja syitä kuten verotulojen kasvattaminen, tuloerojen kaventaminen ja kulloisetkin poliittiset painotukset.⁵ Teoreettisempana perusteluna on ollut alenevan rajahyödyn ajatus, jonka mukaan tulojen kasvaessa lisätulosta saatava hyöty pienentyy ja verosta aiheutuva haitta vastaavasti vähenee.

Ansiotuloverotuksessa tällä linjalla on edelleen keskeinen sija, ja hallitusohjelmien kestoelementtinä on ollut lupaus veronkevennysten painottamisesta pieni- ja keskituloisiin. Progression lieventämistä perätään ajoittain keskustelussa, mutta päätöksentekijöiden retoriikassa asiaa pikemminkin ujostellaan silloinkin, kun sellaisia ratkaisuja tehdään. Kun alun perin määräaikaiseksi säädettyä ylempien tuloluokkien veronkorotusta jatkettiin vuoden 2024 alusta, mutta entistä pienempänä, oppositio piti tätä suurituloisten veron­alennuksena ja hallitus veronkiristyksenä sillä perusteella, että korotus olisi vanhan lain mukaan päättynyt kokonaan.

Progressiivisen verotuksen tausta-ajatukset näyttäisivät pääosin soveltuvan yhtä lailla pääomatuloihin kuin ansiotuloihin. Olennaisesti erilaiselle verotukselle on siten oltava muita perusteluja. Tällaisia perusteluja onkin, joskaan ne eivät kaikin osin liity erityisesti progressiokysymykseen.

Ensinnäkin pääomatuloverotus on joskus nähty siinä mielessä kahdenkertaisena verotuksena, että sijoitetut varat ovat ehkä muodostuneet jo verotetuista tuloista. Ensimmäisen vaiheen tuloja ei ole hyödynnetty kulutukseen siltä osin kuin ne on säästetty. Ja vaikkei tuloja olisikaan verotettu, säästämisen tuoton verotus aiheuttaa lisäkustannuksen, jonka voidaan sanoa vääristävän valintaa kulutuksen ja säästämisen välillä.

Toiseksi pääoman tuotto on yleensä osaksi kompensaatiota inflaatiosta, eikä siltä osin synny veron perusteeksi oikeutetusti kuuluvaa aitoa varallisuuden lisääntymistä.

Kolmanneksi pääomatulon ankara verotus voi säästämisen heikentyvän kannattavuuden vuoksi vähentää investointeja.

Neljänneksi progressiivinen verotus ainakin korkeiksi nousevilla prosenteilla voi johtaa pääomien hakeutumiseen kevyemmin verotettuihin kohteisiin.

Viidenneksi verotus voi aiheuttaa pääomien pakoa maasta.

Kaikille näille tekijöille voidaan antaa enemmän tai vähemmän merkitystä. Kysymykseksi jää se, kuinka painavina niitä on pidettävä, ja myös se, mikä on paras tapa ottaa niitä huomioon.

Normaalituotto olisi altis lobbaukselle

Jos kaikkea säästetyille varoille kertyvää pääomatuloa verotetaan, heti tuhlaava pääsee pienemmillä veroilla kuin vasta myöhemmin kuluttava. Tälle ei ole selvää perustetta, ja siitä voi olla myös kokonaistaloudellista haittaa, jos investoinnit vähentyvät säästämishalukkuuden alenemisen vuoksi. Yksi ratkaisu tähän on pääoman normaalina pidetyn tuoton jättäminen verottamatta ja verotuksen kohdistaminen vain sen ylittävään tuottoon.

Jos kaikkea säästetyille varoille kertyvää pääomatuloa verotetaan, heti tuhlaava pääsee pienemmillä veroilla kuin vasta myöhemmin kuluttava.

Tämä ajatus on ollut suositumpi tutkimuskirjallisuudessa – ja myös niin sanotussa Mirrleesin raportissa vuodelta 2011⁶ – kuin reaalimaailmassa, mutta siitä on myös käytännön esimerkkejä. Nämä liittyvät lähinnä osinkoihin, joissa normaalina pidetyn tuoton verottamatta jättäminen kietoutuu yhtiön ja osakkeenomistajan verotuksen yhteensovittamiseen.

Normaalituoton verovapautta vastaaviin lopputuloksiin voidaan yksinkertaistetussa asetelmassa päätyä säästämisen verovähennyskelpoisuudella. Tämä on kuitenkin muun muassa rajat ylittävien tilanteiden vuoksi selvästi huonompi vaihtoehto.

Suhtautuminen normaalituottoon kytkeytyy osaltaan arvoväritteiseen kysymykseen siitä, tuleeko kaikkea tuloa verottaa kulutuksesta riippumatta. Tuoton koko määrään kohdistuvaan verotukseen liittyvät neutraalisuusongelmat on myös suhteutettava vaihtoehtoisiin verotulojen kerryttäjiin liittyviin neutraalisuushaittoihin.

Vaikka riskittömälle normaalituotolle ei ole yksiselitteistä määritelmää (Mirrleesin raportissakin ”normal” esiintyy lainausmerkeissä), merkittävää osaa pääomatuloista voitaneen pitää normaalituottona. Sen vapauttaminen verosta olisi sellaisenaan fiskaalisesti kallista ja hyöty menisi suurelta osin ylimmälle tulokymmenykselle. Määrittelyn pelivara myös altistaisi normaalituoton Suomen osinkoverojärjestelmän tyyppisesti lobbaukselle tavalla, joka voisi irrottaa sen alkuperäisestä perusajatuksesta.⁷

Miten huomioida inflaatio?

Inflaationäkökohta on eri maissa vaikuttanut pääomatuloverotusta koskevan lainsäädännön taustalla, mutta inflaation konkreettista ja kattavaa huomioon ottamista on yritetty vain harvoissa maissa. Suomessa inflaatiota sanotaan joskus otettavan huomioon myyntivoittoverotuksen hankintameno-olettamalla. Käytännössä hankintameno-olettamassa kuitenkin nurinkurisesti inflaatiovoitot verotetaan usein täysimääräisesti, ja huojennus kohdistuu erityisesti reaalisesti suuriin voittoihin.

Inflaatiotekijän kääntöpuolena olevaa lykkääntymis­etua, joka syntyy verotuksen kohdistumisesta arvonnousuun vasta realisoinnin yhteydessä, ei sen enempää meillä kuin muuallakaan ole otettu verotuksessa erikseen huomioon. Myöskään realisoimattomien arvonnousujen tuloverotusta ei kansainvälisestikään juuri esiinny. Yhdysvalloissa ideaa on vilauteltu muun muassa Joe Bidenin ja Kamala Harrisin vero-ohjelmissa, mutta kovin lähelle lainsäädäntöä ajatus ei ole edennyt.

Inflaatiota vastaavan tuoton poistamiseen veropohjasta olisi perusteita, mutta se olisi normaalituoton verovapauden tavoin sellaisenaan verotulomielessä kallista ja kohdistuisi erityisesti tulohaitarin yläpäähän. Ainakin tarkkuuteen pyrkivät ratkaisut olisivat myös käytännössä ongelmallisia jo sen vuoksi, että inflaatio selviää vasta jälkikäteen.

Pääomien karkaamisen riskit

Pääomatuloverotuksen vaikutus säästämishalukkuuteen on merkityksellinen näkökohta. Vaikutukset investointeihin ovat silti reaalimaailmassa varsin välillisiä ja vaikeasti arvioitavia. Pääomatulon lievempi verotus merkitsee myös sitä, että aineellisen omaisuuden ja finanssipääoman tuottoa verotetaan tyypillisesti kevyemmin kuin ansiotuloveron kohteena usein olevaa osaamispääoman tuottoa.

Pääomatulojen maltillista verotusta puoltaa se, että korkeat veroprosentit johtaisivat varojen hakeutumiseen matalan tai olemattoman tuloverotuksen kohteisiin. Nykyisin tällaisia ovat erityisesti omistusasunnot.

Pääomatulojen maltillista verotusta puoltaa se, että korkeat veroprosentit johtaisivat varojen hakeutumiseen matalan tai olemattoman tuloverotuksen kohteisiin. Nykyisin tällaisia ovat erityisesti omistusasunnot. Ankara verotus ei tällöin toisi haluttuja verotuloja, ja pääomien kohdentuminen vääristyisi lisää ja aiheuttaisi todennäköisesti tehokkuustappioita.

Pääomien ulkomaille karkaamisen riskit olivat vahvasti esillä jo 1990-luvun alussa päädyttäessä matalaan, tuolloin 25 prosentin tasaveroon. Tämän jälkeen taloudet ja pääomavirrat ovat entisestään kansainvälistyneet. Olisi silti yksioikoista ajatella, että pääomapaon riskit olisivat vain kasvaneet. Tässä on erotettava laillinen ja lainvastainen verotuksen välttäminen.

Suomessa asuvien ulkomailta saadut pääomatulot ovat normaalisti Suomessa veronalaista tuloa. Tulojen ilmoittamatta jättämiseen perustuva lainvastainen verojen välttäminen on nykyisin olennaisesti entistä vaikeampaa kansainvälisen verotietojen vaihdon laajennuttua suorastaan hämmästyttävästi. Vielä 2000-luvun alkuvuosina ulkomaiset tulot ilmoittamatta jättäneiden kiinnijäämisriski oli usein minimaalinen. Nykyisin on vaikeaa, joskaan ei täysin mahdotonta, löytää verokeidasta, joka ei ole lainkaan tietojenvaihdon piirissä. Vaikka valvonta on kaukana aukottomasta, tulojen pimittäjät altistuvat aidosti niin verotuksellisille kuin rikosoikeudellisille sanktioille ja myös julkisuuden häpeärangaistukselle.⁸

Veroja voi yhä lykätä laillisesti

Nokkelilla sijoitusrakenteilla Suomen verot voidaan kylläkin edelleen väistää tai ainakin lykätä kauas tulevaisuuteen myös laillisesti. Tämäkin on silti vaikeutunut 1990-luvun alkuvuosista, kun meille on tullut uutta lainsäädäntöä, kuten väliyhteisösääntely, jonka nojalla suomalaisomisteisen ulkomaisen yhteisön tulot voidaan määrätyin edellytyksin verottaa Suomessa.

Käsitys, jonka mukaan Suomen verot voi välttää yksinkertaisesti sijoittamalla ulkomaille, onkin vahvasti liioiteltu.

Pääomapako koskee nykyisin selvimmin tapauksia, joissa pääomien lisäksi tai sijasta muuttaa niiden omistaja.

Pääomapako koskee nykyisin selvimmin tapauksia, joissa pääomien lisäksi tai sijasta muuttaa niiden omistaja. Tämä muodostaa pääomatuloverotuksen tasolle ehkä suuremman rajoitteen kuin usein mainittu pelkkä rahojen siirtäminen ulkomaille. Vaikka verotuksen vaikutus maastamuuttoon on kotimaisessa tutkimuksessa todettu kokonaisuutena pieneksi⁹, pääomatuloihin liittyy ansiotuloista poikkeavia tekijöitä, ja varakkaiden henkilöiden asuinvaltioshoppailu on kansainvälisesti laajentunut vauhdilla. Kun ihmisten muuttamista ulkomaille ei tietysti voida eikä tule rajoittaa, poismuutto-optiosta aiheutuva rajoite pääomatulojen verotukselle on vaikeasti hallittavissa.

Muuttoon liittyvää veropohjan karkaamista voidaan toki jossain määrin rajata. Ensinnäkin vaikka perustilanne on aito muutto, joskus näin ei ole, vaan tosiasiallisena asuinvaltiona pysyy Suomi. Tällaiseen tulee pyrkiä puuttumaan verovalvonnan keinoin, vaikka oleskelun seuraaminen onkin monesti vaikeaa.

Toiseksi verosopimuksissa voidaan koettaa venyttää Suomen verotusoikeuden jatkumista. Tähän ollaankin pyrkimässä käytännössä tärkeän Sveitsin suuntaan. Pääomatulojen osalta erityinen merkitys on sillä, että osakkeiden myyntivoitot nauttivat Sveitsissä laajaa verovapautta.

Kolmanneksi on mahdollista ottaa käyttöön vuonna 2022 valmistellun tyyppinen maastamuuttoon liittyvä arvonnousuvero. Tällainen vero ei koske juoksevia pääomatuloja, mutta kylläkin muuttoa edeltäneenä aikana syntyneitä arvonnousuja.

Käytännössä juuri realisointia odottavat suuret arvonnousut voivat olla erityinen houkutin maastamuuttoon. Näkyvimmin tämä koskee yrityskauppoja, mutta veronmaksun lykkääntymisen mahdollistavien epäsuorien sijoitusten yleistyminen on moninkertaistanut joukon, jolla on merkittävä verokannustin maastalähtöön. Vuoden 2022 lakiluonnos sai osakseen voimakasta kritiikkiä, josta osa oli kovin paisuttelevaa, mutta on totta, että tällaisen veron rakentaminen käytännössä sujuvaksi on vaativaa.

Tulisiko nykymalli räjäyttää?

Ansiotulojen voimakas tasaus progressiolla ja pääomatulojen jääminen progression ulkopuolelle on osoittautunut sitkeäksi ratkaisuksi. Siihen ajoittain kohdistunut kritiikki ei ole noussut laajaan keskusteluun.¹⁰ Muutosvaatimukset ovat useammin kohdistuneet moniongelmaiseen osinkoverotukseen.

Takavuosikymmeninä pääomatuloja luonnehdittiin vakautetuksi tuloksi, jonka nähtiin usein ansaitsevan ansiotuloja ankaramman verotuksen. Käytännössä asia oli monesti päinvastoin ja nykyisin realistisemmaksi kysymykseksi nähdäänkin usein enemmän se, kuinka paljon ja millä tavoin kevyempää pääomatuloverotuksen on perusteltua olla. Pääomatulojen täysimääräinen verotus nykytyyppisin ansiotuloveroprosentein olisi monesta syystä ongelmallista. Se heikentäisi säästämisen kannusteita arvaamattomalla tavalla, kannustaisi sijoittamaan omistusasuntoihin ja muihin veroetuja nauttiviin kohteisiin ja houkuttelisi veron torjuntaan epäsuorilla sijoituksilla ja viime kädessä maastamuutolla.

Toisaalta on vaikea perustella loppuun asti sitä, miksi pääomatulovero on enimmillään 34 prosenttia, kun ansiotulojen ­prog­ressio on jyrkähkö ja kokonaisveroprosentti voi nousta reilusti päälle 50:n.

Voidaan esittää loogisia perusteita sille, että pääomatuloverotuksen tulisi kohdistua vain niin sanotun normaalituoton ylittävään tuloon tai ainakin inflaation vaikutuksesta puhdistettuun tuloon. Tämäntyyppistä fiskaalisesti kallista yleistä pääomatulojen veronkevennystä voisi kuitenkin sellaisenaan pitää perusteltuna vain, jos usko sen suotuisiin kokonaistaloudellisiin vaikutuksiin olisi huomattavan luja. Tulonjakovaikutuksetkin olisivat melko vinot. Olennaista olisi kylläkin se, mihin kaikkiin pääomatuloihin tätä sovellettaisiin, ja kokonaisuutta voisi tasapainottaa listaamattomien yhtiöiden osinkojen verotuksessa käytettävän tuottoprosentin ”normalisointi”. Joka tapauksessa veropohjan supistaminen heikentäisi lähes tasaverotyyppisen matalahkon veron yleistä legitimiteettiä.

Luontevampaa olisi yhdistää normaalituoton tai inflaatiokomponentin poistaminen veropohjasta siihen, että palattaisiin kokonaistuloajatteluun, jossa pääomatulot verotettaisiin yhdessä ansiotulojen kanssa. Tällaisen puolesta puhuisivat omat johdonmukaisuusargumenttinsa sekä progressiivisen verotuksen yleiset perustelut. Samalla kunnat tulisivat luonnostaan mukaan veronsaajiksi ja yritystulon verotuksen jännitteet ja tulonmuunto voisivat vähentyä.

Tällainenkaan vaihtoehto ei ole ongelmaton. Vaikka kaavamainen osa pääomatulosta rajattaisiin verovapaaksi, progressiivisen verotuksen kohdistuminen ylimenevään osuuteen nostaisi esiin korkeiden veroprosenttien ongelmat kuten investointikannustimien heikkenemisen sekä erilaisten verontorjuntastrategioiden käytön. Niin ikään progressio houkuttaisi erilaisiin pikkunäppäriin varallisuusjärjestelyihin. Myöskään normaalituoton ja inflaatiokorjauksen määrittämiseen liittyvät hankaluudet eivät ole merkityksettömiä.

Vanha vero on hyvä vero

Normaalituoton tai inflaatiokomponentin verovapaudella ryyditetyn kokonaistulomallin etuja ja ongelmia onkin punnittava tarkoin suhteessa nykyjärjestelmään. Nykymallin pitkäikäisyys on näyttö sen yhdenlaisesta resilienssistä. Klassisen sanonnan mukaan ”vanha vero on hyvä vero”. Järjestelmä on kerryttänyt kohtalaisen runsaasti verotuloja ilman korkeita verokantoja. Myös suurempien pääomatulojen veroprosentin huomattava kohoaminen 25:stä 34:ään on otettu vastaan jokseenkin tyynesti, joskin verotuksen lykkäämisen mahdollisuudet ovat vuosien mittaan laajentuneet. Vaikka verokanta on matala suurten ansiotulojen prosentteihin verrattuna, isoista veronalaisista pääomatuloista maksetaan euroissa paljon veroa.

Vaikka pääomatulojen verokanta on matala suurten ansiotulojen prosentteihin verrattuna, isoista veronalaisista pääomatuloista maksetaan euroissa paljon veroa.

Nykyisen pääomatuloverotuksen kokonaisuuteen liittyy monia ongelmia osinkoverotuksen kummallisuuksista omistus- ja vuokra-asuntojen eroihin. Myös verotuksen lykkääntymisen mahdollistavat sijoitusvaihtoehdot ja maastamuutto-optio tuovat järjestelmälle paineita. Yleisen perusratkaisun korvaaminen uudella on silti eri kysymys.

Jos tällaista vakavasti harkittaisiin, eri vaihtoehdot olisi arvioitava huolellisella selvitystyöllä. Siinä tulisi hyödyntää sekä taloustieteen että vero-oikeuden tutkimustietoa ja osaamista sekä reaalimaailman ja käytännön verotuksen tuntemusta. Yhtenä selvitettävänä vaihtoehtona tulisi tällöin olla paluu kokonaistulon verotukseen pääomatuloihin mahdollisimman neutraalisti liitettävin huojennuksin.

Ei ole kuitenkaan selvää, että tällainen ratkaisu olisi käytännössä nykymallia parempi. Hätätilannetta perusratkaisujen muuttamiseen ei ole.