1. T&Y-lehti
2. Perustuuko talouspolitiikka taloustieteeseen?

Perustuuko talouspolitiikka taloustieteeseen?

Suomessa on pitkään tehty tasokasta taloustieteellistä tutkimusta, mutta onko siitä mitään hyötyä? Onko tutkimuksella ollut vaikutusta talouspolitiikkaan? Kysyimme kahdelta ansioituneelta asiantuntijalta, Helsingin yliopiston työelämäprofessori Vesa Vihriälältä ja Tukholman yliopiston kansantaloustieteen professori Markus Jäntiltä.

Miten paljon päättäjät perinteisesti ovat tukeutuneet taloustieteeseen tehdessään talouspolitiikkaa?

Vesa Vihriälä näkee edistystä tapahtuneen.

Poliittisilla päättäjillä on varmasti aina ollut karkeita – enemmän tai vähemmän taloustieteeseen pohjautuvia – ajatuksia talouden toimintamekanismeista ja tämän pohjalta talouspolitiikan tarpeista ja mahdollisuuksista. Sotien jälkeisessä Suomessa taloustiede ei kuitenkaan tainnut kovin vahvasti ohjata keskeisiä yhteiskunnallisia uudistuksia taikka edes makrotalouspolitiikkaa ennen 1980-lukua. Hyvinvointivaltion rakentamisen tiedepohja oli pikemminkin sosiologian ja sosiaalipolitiikan puolella.

1980-luvulta lähtien nähdäkseni taloustieteen merkitys talouspolitiikkapäätösten pohjana on sen sijaan kasvanut. Esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden säännöstelyn purkamista perusteltiin paitsi vaikeuksilla ylläpitää säännöstelyä myös talousteorian alleviivaamilla tehokkuuseduilla. Devalvaatio-inflaatiokierteestä eroon pääsemisen keinoksi nostettiin taloustieteessä tuolloin muodissa ollut uskottavuuden synnyttäminen tiukalla sitoutumisella vallitsevaan valuuttakurssiin ja sen puolustaminen tarpeen vaatiessa korkeillakin koroilla. Vuosikymmenen lopun ja 1990-luvun alun verouudistukset perustuivat paljolti verotutkimukseen.

Markus Jäntti myös arvioi taloustieteen vaikuttavan talouspolitiikkaan, mutta pitkällä viiveellä.

Se on paikallaankin, koska määritelmän mukaan taloustieteessä kestää ennen kuin päästään vakiintuneeseen käsitykseen siitä, mikä on totta, mikä ei. Politiikan ei pidäkään pääasiassa noudattaa tutkimuksen kärkeä, mutta olisi hyvä, jos noudatettaisiin jonkinlaista modernia käsitystä tosiasioista. Suomessa rahapolitiikassa taloustieteellä on paljon merkittävämpi rooli kuin finanssipolitiikassa. Finanssipolitiikassa kun hyvin monet erilaiset asiat saavat painoarvoa, ja niistä monet ovat poliittisia kysymyksiä, eikä välttämättä huonossa mielessä. Sitten vielä Suomessa talouspolitiikkaa ajatellaan aika omintakeisesti, mikä ei moderniin taloustieteeseen kovin hyvin ankkuroidu.

Millä lailla omintakeisesti?

Yksi juonne Suomen talouspolitiikan pitkässä linjassa on oman päätöksentekokyvyn varjelemisvaisto. Tästä Juhana Vartiainen kirjoitti mielenkiintoisen esseen jo 1990-luvulla. Se nähtiin ”puolustuspoliittisena” oman toimintakyvyn varmistamismenettelynä. Suomessa nimenomaan finanssipolitiikkaa, aiemmin ehkä myös rahapolitiikkaa tehdään vanhan pitkän linjan mukaan, jolla on aika vähän tekemistä talouspoliittisen ajattelun kanssa. Valtiovarainministeriön tätä linjaa valmistelevat virkamiehet, jotka ovat pääasiassa taloustieteilijöitä ja lukevat paljon taloustieteellisiä teoksia, perusteluissaan usein vetoavat taloustieteelliseen ajatteluun sikäli kuin se on mahdollista.

Vihriälän mielestä taloustiede on tosissaan otettu huomioon.

1990-luvun lama pakotti talouspolitiikan perinpohjaiseen uudelleenarviointiin, poikkeuksellisten kriisinhallintatoimien rinnalla ja niiden jälkeen. Monille näistä haettiin pohjaa taloustieteestä. Esimerkiksi teollisuuspolitiikan uudelleenorientaatiota innovaatioklustereiden edistämiseen motivoitiin Porterin teorioilla, kilpailupolitiikan vahvistaminen ja EU-integraation taloudellinen argumentti perustuivat taloustieteen korostamiin kilpailun ja työnjaon hyötyihin.

Rahoitusmarkkinoiden sääntelykehikon uudistukset nojautuivat ainakin osaksi rahoitusmarkkinoita koskevaan tutkimukseen. Kiristettiin pankkien pääomavaatimuksia. Ennen säästöpankeille oli omansa ja osuuspankeille löysemmät, nyt niitä kiristettiin yhtenäisesti kaikille.

Vanhalla pitkällä linjalla on aika vähän taloustieteen kanssa tekemistä.

Parin viimeisen vuosikymmenen aikana näyttöön pohjautuva päätöksenteko on saanut yhä enemmän pontta taakseen. Verraten tuoreita ilmauksia tästä ovat Strategisen tutkimuksen neuvoston, Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan, Talouspolitiikan arviointineuvoston sekä Lainsäädännön arviointineuvoston perustamiset. Taloustiede on politiikkarelevanssiin tähtäävässä tutkimustoiminnassa ollut vahvassa asemassa kvantitatiivisen lähentymistapansa ansiosta. Tämä on lisännyt taloustieteellisten argumenttien ja tutkimustulosten käyttöä päätöksenteon pohjana.

Ovatko päättäjät valinneet tarkoituksella sellaisen talousfilosofian, jonka ajatusmaailma noudattelee heidän omaansa?

Markus Jäntin havaintojen mukaan päättäjillä ei yhtä talousfilosofiaa olekaan, vaan valitaan paloja vähän sieltä sun täältä.

Olisi ymmärtämätöntä tällaista arvostella, koska talouspolitiikassa on laaja liikkumatila. Mutta minua harmittaa, että tehdään poliittisia päätöksiä, joita yritetään naamioida tieteellisiksi; ettei olla rehellisiä asian suhteen. Taloustieteen idea on, että on tehtävä valintoja niukkuuden oloissa. Jos meillä olisi sampo, taloustiede olisi tarpeetonta, mutta sellaista tilannetta on vaikea kuvitella.

Vihriälän mielestä talousfilosofiashoppailu on vain inhimillistä.

Epäilemättä. Päätöksentekijät eivät poikkea muista ihmisistä siinä, että päätösten tueksi haetaan ajatuskehikkoa, jonka lähtökohdat vastaavat peruskäsitystä yhteiskunnan ja talouden toiminnasta ja omaa arvomaailmaa. Samoin on ilmeistä, että päätöksentekijöilläkin on vahvistusharha, tai siis omaa perusnäkemystä taloudesta ja hyvästä talouspolitiikasta tukeville tutkimustiedolle pannaan enemmän painoa kuin niiden kanssa ristiriidassa olevalle uudelle tiedolle.

Jäntti korostaa, ettei yhtä oikeaa talousfilosofiaa välttämättä olekaan.

Monia tärkeitä asioita ei voi ratkaista. Datan paljous paljastaa, kuinka paljon yhä jää uskomusten varaan. Ei ole sattumaa, että Adam Smith kirjoitti pääteoksensa moraalifilosofiasta, ja taloustiede oli hänen toinen haaransa. Siinäkin oli taloudellisia kehikoita. Asia on monimutkainen kokonaisuus, ei data näitä kaikkia ongelmia ratkaise, vaan paljastaa sen, kuinka rajoittunutta tietomme on.

Vihriälän mielestä jotkin asiat ovat kiistattomia, ja ne voi tuoda esiin.

Tutkimusyhteisö voi kuitenkin vaikuttaa etenkin erilaisten konkreettisten politiikkaratkaisujen omaksumiseen, ja ajan mittaan myös päätöksentekijöiden peruskäsityksiin taloudesta. Vahvaa näyttöä vastaan on vaikea toimia loputtomiin poliittisen kilpailun oloissa. Tutkimustiedon vaikuttavuus riippuu toisaalta olennaisesti siitä, kuinka tehokkaasti ja oikea-aikaisesti tutkimustietoa saatetaan päätöksentekijöiden ja heidät valitsevien äänestäjien tietoon.

Kuinka hyvin taloustieteilijät saavat ajatuksensa läpi päättäjille, mitä kanavia on käytetty?

Vesa Vihriälän mielestä äänen saaminen kuuluviin ei ole suurin ongelma.

Sanoisin, että viestit tavoittavat päätöksentekijät varsin hyvin, mutta vaikuttavuus vaihtelee vastaanottajasta ja tilanteesta riippuen. Omien kannattajien välittömiä etuja haittaavia politiikkasuosituksia on vaikea hyväksyä, etenkin jos kilpailutilanne on kireä. Samoin vaaditaan poikkeuksellista rohkeutta muuttaa juuri julistettua kantaa uuden, vakuuttavankin tutkimustiedon takia; vastustajat jättävät harvoin irvailemasta ”takinkääntämisestä”.

Markus Jäntti komppaa Vihriälää.

Kun tilaisuus on tarjoutunut, niin kokemukseni on, että siellä kuunnellaan, muttei välttämättä olla samaa mieltä. Usein saatetaan myös päättää vastoin taloustieteilijöitten suosituksia, mutta usein sille on olemassa täysijärkinen syy.

Esimerkki: olin työllisyystutkimusryhmän puheenjohtaja. Suosittelimme kotihoidon tuesta luopumista. Tilalle esitimme Tuomas Kososen ehdotusta, jonka mukaan maksettaisiin lapsilisän veronalaista lisäosaa. Se voisi estää lapsiköyhyysongelmaa, joka seuraisi kotihoidon tuesta, koska se kasvattaisi äitiyssakkoa tulemalla kotiin jääville kalliiksi. Harvempi tekisi niin kuin kotihoidon tuella, ja lapsillekin olisi parempi, että olisivat varhaisessa päivähoidossa.

On lähes varmaa, ettei ehdotusta tulla toteuttamaan. Se täytyy vain hyväksyä poliittisen kädenväännön tai oikeastaan sen puutteen tuloksena. Ei siinä ole mitään paheksuttavaa.

Vihriälä korostaa vaikuttamisen ajoituksen merkitystä.

Tehokkaat kanavat riippuvat paljon tiedon luonteesta. Politiikan yleiseen suuntaan vaikuttavan tiedon täytyy tavalla tai toisella tulla julkiseen keskusteluun, mielellään hyvissä ajoin ennen vaaleja, kun puolueet laativat vaaliohjelmiaan.

Hallitusohjelman merkitys politiikan ohjenuorana on korostunut viimeisten 20 vuoden aikana. Tästä seuraa, että vajavainenkin tutkimustieto, joka on tarjolla ennen neuvotteluita tai niiden aikana, on olennaisesti tärkeämpää kuin viimeistelty tieto sen jälkeen!

Hallitusohjelman syntymisen jälkeen tulemiin voi vaikuttaa lähinnä täsmällisten politiikkatoimien valmisteluun osallistuvien poliitikkojen, heidän avustajiensa ja valmisteluvastuussa olevien virkamiesten kautta. Osallistuminen asiantuntijaryhmien työhön ja esimerkiksi erilaisten tilattujen selvitysten tuottamiseen on tärkeä vaikutuskanava. Eduskunnan valiokunnille annettavat lausunnot voivat myös olla merkityksellisiä yksittäisissä tapauksissa. Lainsäädännön peruslinjat määräytyvät kuitenkin ennen tätä.

Isot sokit muuttavat asetelmia aina ja asettavat kyseenalaiseksi aiemman ajattelun. Jos tutkimusyhteisö kykenee tulkitsemaan kriisitilanteita ymmärrettävällä tavalla ja esittämään konkreettisia politiikkasuosituksia, vaikutus voi olla suuri ja nopea. Aiemmin mainitsemani teollisuuspolitiikan uudelleenorientaatio on tästä hyvä esimerkki.

Jäntin mielestä poliitikon näkemyksen tyrmääminen tyhmänä on asioitten yksinkertaistamista.

Tutkijan täytyy pohtia, että harvat asiat on tyhmyyden tai pahuuden takia tehty. Jos ei tätä ymmärrä, ei kyllä välttämättä ole kovin hyvä yhteiskuntatieteilijä. Taloustieteen tehtävä on tukea päätöksentekoa. Senkin jälkeen on täysin mahdollista, että toimitaan toisin.

Korreloiko päättäjien oma koulutustausta ja se, kuinka hyvin he ymmärtävät tai ovat halukkaita kuuntelemaan taloustieteilijöitä?

Jäntti korostaa keskustelun tärkeyttä.

Taloustieteilijä ei voi tulla ja sanella poliitikolle, miten toimia. Hyvin vahvasti on se kokemus, että he kuuntelevat. En usko, että kuuntelu korreloi koulutustaustan kanssa, enhän edes tiedä ministereitten koulutustaustaa!

Vihriälän mielestä koulutustausta korreloi, mutta ei kovin täsmällisesti.

Taloustieteellisen koulutuksen saaneet päättäjät mieltävät toki helpommin taloustieteellistä argumentaatiota ja todennäköisesti panevat sille enemmän painoa kuin muut. Tutkijakoulutus auttaa oppiaineesta riippumatta. Välttämätöntä kumpikaan ei kuitenkaan ole.

Mitä esimerkkejä onnistuneista/epäonnistuneista talousteorioitten soveltamisista käytäntöön löytyy Suomesta ja maailmalta?

Vihriälän mielestä vaikuttavin heti mieleen tuleva esimerkki taloustieteellisen päättelyn voimasta on päästökaupan vaikutus kasvihuonepäästöihin.

Teoria sanoo, että hiilen hinnoittelu on tehokas tapa vähentää päästöjä ja eräissä oloissa nimenomaan päästökauppa on hyvä tapa toteuttaa se. Olemme nähneet, kuinka hiilen hinnan nousu päästökaupan seurauksena on johtanut energian säästämiseen ja tuotantotapojen huomattavaan ja nopeaan muuttumiseen ympäristöystävällisemmiksi.

Tärkein asia on ymmärtää paremmin taloudellisen toiminnan ja luonnon kestokyvyn välisiä suhteita.

Suomessa kaksi tuoreinta eläkeuudistusta ovat nojautuneet vahvasti taloustieteelliseen tutkimustietoon. Ensimmäisessä vaiheessa otettiin käyttöön eläkeikä, jonka vaihteluväli oli 63–68 vuotta. Perussisältö oli, että aikaisen eläköitymisen edullisuutta haluttiin vähentää. Uudistuksesta tuli liian löysä, ja poliittinen prosessi otti aikansa korjata sitä.

Etenkin toinen eläkeuudistus perustui pitkäjänteiseen eläketutkimukseen ja ohjasi paljon päätöksentekoa. Toteutetut uudistukset ovat vaikuttaneet pitkälti tehtyjen mallilaskelmien ennakoimilla tavoilla. Se, että ensimmäinen uudistus jäi vajaaksi ja toisenkin jälkeen on uudistustarpeita, johtuu demografian muutoksista sekä päätöksenteon hitaudesta ja kyvyttömyydestä riittävän pitkälle meneviin uudistuksiin, ei taloustieteen antaman opastuksen puutteellisuudesta.

Myös Jäntti nostaa esiin eläkeuudistukset.

Kansainvälisellä tasolla EU:ssa käyty keskustelu rajoitteitten höllentämisestä on ainakin esimerkki siitä, että taloustiede vaikuttaa sisältöön. Suomesta sanoisin, että työttömyyden lisäpäivien eli eläkeputken alarajan nostaminen ja lopulta poistaminen kuitenkin noudattaa taloustieteen tuloksia.

1970–80-luvuilla rahapoliittisessa ajattelussa tapahtuneet muutokset käyvät myös esimerkistä. Nyt ehkä siinä heiluri on tulossa takaisin. Rahapolitiikan teon instituutiot pitää suojata poliittiselta puuttumiselta.

Vihriälä toteaa, että yksi makrotaloustieteen iso epäonnistuminen viime vuosikymmenten aikana oli rahoitusjärjestelmän puutteellinen, harhaanjohtanut käsittely ennen globaalia finanssikriisiä.

Ei otettu vakavasti rahoituksen välityksen merkitystä ja syntyviä riskejä. Makrotaloudellisissa mallinnuksissa niille ei annettu paljon painoa.

Millä osa-alueilla on suurimmat puutteet politiikassa ja suurin tarve taloustieteilijöitten osaamiselle?

Jäntille ekonomisti on eri asia kuin taloustieteilijä.

Ekonomisti ei ole yhtä kuin tutkimusta tekevä taloustieteilijä. Ekonomistit toimivat hallinnossa, pääasiassa ministeriöissä, ja etujärjestöissä. Heillä on usein hyvä koulutus ja syvää talousosaamista, mutta heidän päätyönsä ei ole tutkimus. Julkisuudessa nämä menevät usein sekaisin. Etujärjestöissä toimivien ekonomistien päätyö on etujärjestönsä etujen ajaminen ja julkinen vaikuttaminen. Tutkijan ensisijainen ohjenuora on tutkimusetiikka.

Esimerkiksi käy meillä usein esitetty väite, että työttömyysturvan tulisi työttömyyden pitkittyessä alentua. Laaja tieteellisen evidenssin läpikäynti ei anna tukea sille, että tämä edistäisi työllisyyttä. On tieteen ja tutkimuksen väärinkäyttöä muttei välttämättä valehtelua, että ehdotusta perustellaan tutkimuksella. On toki myös niin, että näillä etujärjestöjen ekonomisteilla on paljon asiantuntemusta, seuraavathan he työkseen, mitä taloudessa tapahtuu.

Meillä pitäisi olla ennen kaikkea valmistelussa huomattavan paljon enemmän taloustieteellistä osaamista. Aloittaisin moninkertaistamalla valtiovarainministeriön rakenneyksikön resurssit. Siellä on todella kovaa osaamista, mutta liikaa töitä. Vähintään kymmenkertaistaisin näitten ihmisten määrän muissakin ministeriöissä. Käytämme isoa julkista budjettia; toimenpiteiden niin etukäteis- kuin jälkikäteisarviointi on aivan liian harvojen harteilla.

Vihriälä näkee isoja kysymyksiä monella alueella.

Ehkä tärkein asia on ymmärtää paremmin taloudellisen toiminnan ja luonnon kestokyvyn välisiä suhteita ja miten niihin voidaan tehokkaasti vaikuttaa. Jopa ilmastonmuutosta ja ilmastopolitiikkaa hankalampia asia on luontokadon ja sen kustannustehokkaan hillinnän kysymykset ilmiökentän moniulotteisuuden takia. Pelkkä luonnontieteellinen ymmärrys ei riitä. Tehokkaiden ja toteuttamiskelpoisten politiikkatoimien hahmottamisessa tarvitaan mitä suurimmassa määrin taloustieteellistä ymmärrystä.

Paljon avoimia kysymyksiä liittyy myös digitaalisuuden ja ennen kaikkea tekoälyn vaikutuksiin, erityisesti työhön. Ilman hyvää ymmärrystä siitä, millaista näihin nojaava taloudellinen toiminta on, on vaikea muotoilla esimerkiksi järkevää kilpailupolitiikkaa tai työmarkkinoiden sääntelyn politiikkaa.

Makrotaloustieteen uusi paragdigma on finanssikriisin jäljiltä edelleen hakusessa ja sen myötä myös politiikkasuositukset eri tilanteissa huteralla pohjalla. Koronakriisi on nostanut uudella tavalla talouden kriisinkestokyvyn politiikka-agendalle.

Tällaiset kysymykset ovat globaaleja ja niihin hakevat vastauksia tutkijat kaikkialla maailmassa. Emme siis ole oman osaamisemme varassa. Sen sijaan konkreettisten politiikkatoimenpiteiden vaikutusarviointi Suomen oloissa vaatii talouden rakenteen ja instituutioiden erilaisuuden takia omaa kansallista osaamista. Vaikka kyky tällaisten vaikutusarviointien tekemiseen on kohentunut ja myös päätöksentekijöiden halu hyödyntää arviointeja lisääntynyt, tähän on tarve panostaa edelleen lisää sekä tutkimusyhteisössä että hallinnossa.