1. T&Y-lehti
2. Valtiovarainministeriö ennustaa – riippumattomasti ja harhattomasti

Valtiovarainministeriö ennustaa – riippumattomasti ja harhattomasti

Mikä tekee hyvän talousennusteen? Riippumattomuus, harhattomuus ja näitä tukevat ennustemenetelmät ja ennusteen laadintaprosessi ovat kriteerit, joita kaikki varteenotettavat talouden tilaa ja näkymiä arvioivat laitokset noudattavat tekemisen ohjenuorina. Kun ennustaminen on riippumatonta eikä ennusteessa esitettyihin arvioihin liity systemaattista harhaa suuntaan eikä toiseen ja kun ennustaminen on avointa ja vertaisarvioitua, ennustaminen ja ennuste ovat uskottavia.

Vain uskottava ennuste on käyttökelpoinen tulevaisuuteen ulottuvien päätösten tukena, olipa päätöksentekijä kulutustaan miettivä kotitalous, investointejaan miettivä yritys tai talouden yleisiä toimintaedellytyksiä ja niiden edesauttamista talouspolitiikan keinoin miettivä maan hallitus.

Vain uskottava ennuste on käyttökelpoinen tulevaisuuteen ulottuvien päätösten tukena.

Valtiovarainministeriön (VM) kansantalousosaston kokonaistaloudellinen ennuste on valtion virallinen talousennuste. Se muodostaa lähtökohdan, jonka hallituksen neuvottelijat saavat eduskuntavaalien jälkeen käyttöönsä neuvotelleessaan hallitusohjelmasta ja ohjelmaan sisältyvistä tavoitteista talouspolitiikalle ja julkiselle taloudenpidolle. Sen päälle rakennetaan valtiontalouden määrärahakehys keväisin seuraaville neljälle vuodelle ja valtion talousarvio syksyisin seuraavalle vuodelle.

Menettely, jossa talouspolitiikalle ja julkiselle taloudenpidolle asetetut poliittiset tavoitteet, talouden tilannekuva, valtion menokehys keskipitkälle aikavälille ja vuotuinen talousarvio kytketään yhdeksi johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi, jota tarkastellaan säännöllisesti ja jota varten on rakennettu uskottavat institutionaaliset puitteet, on kansainvälisesti tunnustettu hyvä käytäntö. Esimerkiksi Kansainvälinen valuuttarahasto IMF korostaa tätä konsultoidessaan maita hyvän julkisen taloudenpidon (public finance management) periaatteista.

Riippumaton ja harhaton kokonaistaloudellinen ennuste on välttämätön osa toimivaa kokonaisuutta. Ilman sitä talouspolitiikan tavoitteet, toimet tavoitteiden saavuttamiseksi ja koko julkinen taloudenpito voivat ohjautua harhateille heti alkumetreillä.

Talousennuste valmistuu neljästi vuodessa

VM laatii ja julkaisee ennusteen neljästi vuodessa Taloudellinen katsaus –nimisessä julkaisussa. Keväällä ja syksyllä ennuste kytkeytyy hallituksen neuvotteluihin valtiontalouden kehyksistä ja talousarviosta. Huhtikuussa ennuste julkaistaan yhdessä hallituksen Julkisen talouden suunnitelman kanssa ja syyskuussa yhdessä talousarvioesityksen kanssa. Kesäkuussa ja joulukuussa julkaistavien ennusteiden julkaisuaikataulu ei liity suoraan hallituksen neuvotteluihin, mutta ne laaditaan silloinkin valtion budjettiprosessin tarpeisiin.

Ennuste koostuu suhdanne-ennusteesta ja keskipitkän aikavälin kehitysarviosta. Lisäksi keväällä ja syksyllä ennusteen yhteydessä laaditaan arvio talouden kehityksestä vuosikymmenten päähän ulottuvalla aikavälillä ja sen perusteella arvio julkisen talouden rahoituksen riittävyydestä ja julkisen talouden velkaantumisesta pitkällä aikavälillä.

Suhdanne-ennuste koostuu reaalitalouden ja julkisen talouden ennusteesta. Ennustejakso kattaa kuluvan vuoden lisäksi kaksi seuraavaa vuotta – esimerkiksi tämän syksyn kierroksella vuodet 2021–2023.

Suhdanne-ennusteen laadinnasta löytyy yksityiskohtaisempaa tietoa menetelmäkuvauksesta (Valtiovarainministeriö 2020a). Siinä kuvataan millaisiin menetelmiin Taloudellisessa katsauksessa julkaistavat ennusteet perustuvat ja millaista informaatiota käytetään ennusteita laadittaessa.

Suhdanne-ennusteessa näkökulma on kysyntäjohteinen.

Suhdanne-ennusteen jatkoksi tehdään arvio näkymistä keskipitkällä aikavälillä, mikä valtiovarainministeriössä tarkoittaa tavallisesti arviota neljän vuoden päähän – tämän syksyn ennustekierroksella siis vuoteen 2025. Pitkän aikavälin kehitysarvio ulottuu vuoteen 2070 saakka.

Suhdanne-ennusteessa näkökulma on kysyntäjohteinen. Talouden tulevaa kehitystä arvioidaan huoltotaseen erien – ulkomaankaupan, kulutuksen ja investointien kautta.

Keskipitkän aikavälin arvio on skenaario, jota ohjaa oletus talouden tuotantokuilun umpeutumisesta. Keskipitkän aikavälin aikana talous siirtyy kohti talouden potentiaalista kasvua, jonka määräävät talouden käytettävissä olevat voimavarat – työ, pääoma ja kokonaistuottavuus. Pitkän aikavälin laskennassa oletukset yleisen tuottavuuden, työllisyysasteen, työvoimaan osallistumisasteen ja inflaation kehityksestä perustuvat EU:n ikääntymisraportissa käytettyihin oletuksiin.¹

Lähestymistapaero suhdanne-ennusteen ja keskipitkän aikavälin arvion välillä voi kuulostaa näpertelyltä, mutta ei ole sitä. Eron taustalla on ajatus tasapainoisesta kasvusta, jonka ympärillä suhdanteet vaihtelevat, mutta vaihtelun ajoitusta ja mittaluokkaa ei ole edellytyksiä arvioida nykyistä suhdannesykliä pidemmälle. Kyse on siitä, mitä voimme arviointiin liittyvät epävarmuudet huomioon ottaen sanoa talouden kehityksestä ja mikä tästä on talouspolitiikan päätöksenteon kannalta relevanttia tietoa eri aikajänteillä.

Makrotaloudellisten ennusteiden laadinta ei perustu yhteen ainoaan malliin. Tämä johtuu ilmiön – talouden – ja siihen liittyvien vaikutussuhteiden laajuudesta ja monimutkaisuudesta.

Valtiovarainministeriön ennustetta koostaessaan käyttämät menetelmät perustuvat taloustieteen kautta muodostuvaan käsityksen talouden rakenteesta ja toimintamekanismeista. Ei ole olemassa yksiselitteistä käsitystä siitä, mikä on paras ennustemenetelmä, vaikka ekonometrisiä malleja kannattaa vertailla niiden ennustekyvyn mukaan. Joissain tilanteissa kehityksen arvioiminen aggregatiivisten kokonaisuuksien kautta toimii paremmin kuin sen arvioiminen disaggreatiivisesti alaerien ja osakokonaisuuksien kautta. Toisissa tilanteissa on päinvastoin. Teknisten ennustevälineiden lisäksi kokonaiskuvan muodostaminen vaatii aina sektoriasiantuntijan subjektiivista harkintaa.

Ennustetoiminta on riippumatonta

Valtiovarainministeriön ennuste laaditaan kansantalousosastolla riippumattomasti. Tämä tarkoittaa, että osasto ei saa ottaa neuvoja ja ohjeita vastaan osaston ulkopuolisilta ennustetyössä. Euroopan keskuspankin ensimmäinen pääjohtaja Wim Duisenberg kuvasi rahapoliittisen päätöksenteon riippumattomuutta sanomalla ”I hear, but I don’t listen”. Kansantalousosastolla asiantuntijat eivät ole aivan näin kovakorvaisia vaan keräävät tietoja ja keskustelevat niistä valtiovarainministeriön muiden osastojen, kuten budjetti-, vero- sekä kunta- ja aluehallinto-osaston sekä Verohallinnon ja Kansaneläkelaitoksen kanssa.

Kansantalousosaston tehtävä on ennusteen yhteydessä nivoa kaikki käytetty informaatio yhteen sopusointuiseksi kokonaisuudeksi ja kuvaksi talouden tulevasta kehityksestä. Ratkaisuvalta tietojen yhteensovittamisessa ja sen perusteella ennusteeseen rakentuvissa arvioissa on aina kansantalousosastolla.

Ennustetoiminnan riippumattomuus oli vakiintunut käytäntö jo ennen kuin asia nostettiin esiin EU:n finanssipolitiikan sääntöjen uudistuksessa viime vuosikymmenen alussa. EU:n budjettikehysdirektiivin (2011/85/EU) ja budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen (473/2013) myötä riippumattomuus ja ennustetoiminnan eriyttäminen valtiovarainministeriön muusta toiminnasta kirjattiin myös finanssipoliittiseen lakiin (79/2015). Lain mukaan valtiovarainministeriössä ennustetoiminnasta vastaavan osaston päällikkö ratkaisee itsenäisesti esittelystä asiat, jotka koskevat valtion talousarvioesityksen ja julkisen talouden suunnittelun perustana olevia makrotalouden kehitystä koskevia ennusteita.

Ennustamisessa korostuu asiantuntijoiden kokemus ja näkemys talouden toiminnasta

Valtiovarainministeriön ennuste laaditaan asiantuntijoiden analyysien pohjalta talouden tuotanto, tulot ja tulojen käyttö yhteen sovittaen. Näin laaditaan kaikki kokonaistaloudelliset ennusteet kaikissa ennustelaitoksissa kaikkialla.

Asiantuntija-arviot sovitetaan yhteen laskentakehikossa, joka noudattaa kansantalouden tilinpidon käsitteitä ja laskentaperiaatteita. Ennuste arvioi kansantalouden tilinpidon mukaista talouden kehitystä eli ennustaa talouden tilaa ja kehitystä Tilastokeskuksen julkaiseman kansantalouden tilinpidon rakentein, määritelmin ja mittarein.

Valtiovarainministeriön näkökulmasta kansantalouden tilinpito on mielekäs tapa tarkastella talouden kehitystä.

Valtiovarainministeriön näkökulmasta kansantalouden tilinpito on mielekäs tapa tarkastella talouden kehitystä, koska tilinpito mittaa talouden arvonlisäystä – tuotantoa, kulututusta, palkkoja ja pääomatuloja – jotka muodostavat julkisen talouden rahoituksen perustan. Arvonlisäyksestä kerätään julkisen talouden tulot, joilla rahoitetaan julkisen talouden menot. Arvonlisäyksen kasvu asettaa rajat julkisen talouden menojen kasvulle. Siksi arvonlisäyksen kasvun arviointi on perustavanlaatuinen lähtökohta, kun suunnitellaan valtion ja koko julkista taloudenpitoa.

Asiantuntijoiden analyysit ja esittämät alustavat arviot käsitellään yhteisissä kokouksissa, joiden aikana niitä vertaisarvioidaan. Kansantalousosaston ylijohtaja hyväksyy lopullisen ennusteen prosessin aikana syntyvän esityksen perusteella. Vahvistus tästä löytyy jokaisen Taloudellisen katsauksen alkulehdiltä.

Julkinen talous on korostuneessa roolissa VM:n ennusteessa. Sen ennuste on sekä leveä että syvä, sanalla sanoen yksityiskohtainen. Ennuste tehdään erikseen valtionhallinnolle, paikallishallinnolle, työeläkerahastoille ja muille sosiaaliturvarahastoille ja keväästä 2021 lähtien vielä hyvinvointialueillekin. Sektoreiden ennusteiden rakenne noudattaa kansantalouden tilinpidon mukaista julkisyhteisöjen sektoritilejä².

Julkisen talouden ennustamisessa kansantalousosaston asiantuntijat hyödyntävät johdonmukaisesti saatavilla olevaa tietoa tulevista ja jo päätetyistä valtion budjettiin vaikuttavista hallituksen toimista sekä muiden VM:n osastojen syvää asiantuntemusta mm. valtion ja kuntien menoista, veroista, lainanotosta ja näiden kehitystä ohjaavista tekijöistä.

Riippumattomana ennustajana kansantalousosasto voi ennusteessaan tarvittaessa poiketa esimerkiksi budjettiin kirjatuista määrärahoista tai hallituksen päätösten arvioiduista vaikutuksista budjetin tuloihin tai määrärahoihin. Näin tehdään esimerkiksi silloin, jos vaikuttaa siltä, etteivät budjettiin kirjatut määrärahat tule käytetyksi täysimääräisesti budjetointivuonna tai jos toimien vaikutukset näyttävät poikkeavan budjetissa arvioidusta.

Ennusteet tarkentuvat kertyneen tiedon myötä

Kansantalousosaston ennusteet tarkentuvat kierros kierrokselta sen mukaan, kun kertyy uutta tietoa talouden tilasta, talouden tulevaa kehitystä haistelevista indikaattoreista ja hallituksen päätöksistä, jotka vaikuttavat esimerkiksi julkisen talouden tuloihin tai menoihin tai talouden tuotantoon, yksityiseen kulutukseen tai investointeihin, työllisyyteen ja työttömyyteen, kustannuksiin ja hintoihin.

Se, että ennusteita tarkistetaan hallituksen päätösten mukaisesti, ei tarkoita, että ennusteet laadittaisiin tavoittamaan hallituksen ohjelmassaan talouspolitiikan ohjenuoraksi asettamat tavoitteet esimerkiksi työllisyydelle tai julkisen talouden alijäämälle ja velalle.

Hallituksen julkisen talouden tavoiteurat ovat VM:n kokonaistaloudellisesta ennusteesta täysin erillisiä tavoiteskenaarioita, joissa oletetaan, että tavoitteet saavutetaan hallituksen jo päättämin ja vielä päätöksenteon putkessa olevin toimin. Hallitukset tavoiteurat esitetään erikseen Julkisen talouden suunnitelmassa ja sen liitteenä olevassa EU:lle toimitettavassa vakausohjelmassa.

VM:n ennusteet kertovat, mihin talous on kulkemassa tilanteessa, jossa hallitus ei päätä mistään toimista jo tiedossa tai toimeenpanossa olevien lisäksi ennustejakson aikana. Toisin sanoen hallituksen toimista huomioidaan vain ne, joiden yksityiskohdat ja vaikutusarviot ovat riittävän täsmentyneitä ja joiden toimeenpanon toteutumisen arvioidaan olevan vahvalla pohjalla. Tällä tavoin ennusteiden perusteella voidaan arvioida talouspoliittisten tavoitteiden toteutumista sekä tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien mahdollisten lisätoimien mittaluokkaa.

Ennusteet eivät yleensä onnistu täysin tavoittamaan talouden kehitystä siten kuin Tilastokeskus sen lopulta raportoi. Siksi syntyy ennustepoikkeama eli ero toteutuneen ja ennustetun kehityksen välillä. Yllättävien ja ennakoimattomien tapahtumien, kuten Covid-19-pandemia, seurauksena syntyy suuria ennustepoikkeamia.

Kuvion 1 vasemmalla puolella on kuluvalle vuodelle tehtyjen ennusteiden ennustepoikkeamien histogrammi ja oikealla puolella seuraavalle vuodelle tehtyjen ennusteiden ennustepoikkeamien histogrammi vuosina 1980–2020. Ennustepoikkeamat ovat verrattain symmetrisesti jakautuneita keskiarvon ympärillä eli VM:n ennuste on sekä yliarvioinut että aliarvioinut bruttokansantuotteen kehitystä kohtuullisen tasaisesti. Suurimpia ennustepoikkeamia on syntynyt käännepisteiden kohdalla, mikä näkyy histogrammissa yksittäisinä poikkeavina havaintoina.

Vertaisarviointi on keskeinen osa vastuuta ja laadunvalvontaa

Vertaisarviointi on keskeinen osa ennustamiseen ja ennusteen sisältöön liittyvää vastuuta ja laadunvalvontaa. Valtiovarainministeriö on siinä onnellisessa asemassa, että vertaisarviointi on järjestetty säännöllisellä, läpinäkyvällä ja asiantuntevalla tavalla Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) yhteyteen.

VTV arvioi VM:n ennusteiden riippumattomuutta, harhattomuutta ja realistisuutta Julkisen talouden suunnitelmasta annetun asetuksen (120/2014) perusteella osana finanssipolitiikan valvontaa.

VTV:n arvioiden tulokset eivät yllätä. Selvityksessään VM makroennusteiden luotettavuudesta (VTV 2016) VTV toteaa, että VM:n suhdanne-ennusteet ovat olleet harhattomia ja että ennusteiden osumatarkkuus ei eroa merkittävästi muiden talousennustajien ennusteista. Selvityksessä VTV toteaa myös, että kansantalousosaston ennusteprosessi on johdonmukainen.

Arviossaan VM:n makroennusteiden luotettavuudesta (VTV 2018) VTV toteaa, että valtion budjetin pohjana käytetyt VM:n suhdanne-ennusteet osoittautuivat luotettavimmiksi ennustelaitosten keskinäisessä vertailussa. Ennustevirheet eivät systemaattisesti toistuneet ja ennusteet olivat harhattomia. BKT-, työttömyysaste ja inflaatioennusteissa ei havaittu sellaisia piirteitä (vinoumia), jotka julkisen talouden suunnitelmaa koskevan asetuksen mukaan edellyttäisivät toimenpiteitä asiantilan korjaamiseksi.

Ennusteiden tarkentumista seurataan ja arvioidaan säännöllisesti myös kansantalousosaston omin voimin. Seuranta on keskeinen osa ennusteen sisäistä ja ulkoista laadunvalvontaa. Jokaisessa Taloudellisessa katsauksessa on liitteenä taulukot keskeisten ennustettavien suureiden tarkentumisesta kierroksesta toiseen. Perusteellisemmin ennustepoikkeamia ja niihin johtaneita syitä esitellään joka kevät julkaistavassa Ennustepoikkeamaraportissa.

Lisäksi VM kokonaistaloudelliset ennusteet ovat valtion virallisena ennusteena jatkuvan julkisen arvioinnin kohteena – toisaalta niiden julkistamisen ja sen myötä syntyvän asiantuntija- ja kansalaiskeskustelun yhteydessä, toisaalta esimerkiksi EU-komission arvioidessa Suomen vakausohjelmaa ja alustavaa talousarviosuunnitelmaa sekä kansainvälisten talousjärjestöjen kuten OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n Suomen talouden tilaa, näkymiä ja talouspolitiikkaa puntaroivien asiantuntijavierailujen yhteydessä.

Se, että valtiovarainministeriön ennusteet, ennustemenetelmät ja ennusteprosessi ovat jatkuvan arvioinnin kohteena on hyvä asia. Vakiintuneet menettelyt, toistuvuus, johdonmukaisuus ja avoimuus kuuluvat hyvän julkisen hallinnon periaatteisiin. Kansantalousosastolla laadittava, ulkoisesta ristivedosta ja poliittisista tuulista riippumaton valtion virallinen talousennuste on myös osa julkista hallintoa.