1. T&Y-lehti
2. Miten eläkejärjestelmän kestävyyttä arvioidaan?

Miten eläkejärjestelmän kestävyyttä arvioidaan?

Eläkejärjestelmän kestävyys on yksi julkisen keskustelun ikuisuusaiheista. Milloin ongelmat kumpuavat väestökehityksen haasteista. Milloin taas talouskehitys aiheuttaa päättäjille harmaita hiuksia. Tällä hetkellä suurimmat huolenaiheet liittyvät matalaan syntyvyyteen sekä nollakorkoihin. Sen sijaan suhdannetilanne näyttää tätä kirjoittaessa valoisalta. Matala syntyvyys johtaa pitkällä aikavälillä pienempään määrään eläkemaksujen maksajia. Toisaalta matalat korot tarkoittavat matalia tuotto-odotuksia eläkevaroille. Näiden tekijöiden merkitystä on hyvin vaikea ymmärtää ilman pitkän aikavälin laskelmia.

Eläkejärjestelmän rahasummia voi olla äkkiseltään vaikea käsittääkään. Työeläkevaroja oli vuoden 2020 lopussa noin 225 miljardia euroa, mutta jo tehtyyn työhön liittyvien eläkevastuiden arvo on noin 700–800 miljardia euroa. Pelissä on meidän kaikkien turva vanhuuden ja työkyvyttömyyden varalle sekä merkittävät lakisääteiset maksut nykyisille ja tuleville työikäisille. Ei siis ole yhdentekevää, millaisia päätöksiä ja millä perusteilla eläkejärjestelmässä tehdään.

Suomen lakisääteinen eläkejärjestelmä koostuu työeläkkeistä sekä niitä täydentävistä kansan- ja takuueläkkeistä. Vuonna 2020 eläkkeitä maksettiin yli 33 miljardia euroa, josta noin 90 prosenttia oli työeläkkeitä. Työeläkkeistä on rahastoitu laskentatavasta riippuen noin 25–30 prosenttia, mutta suurin osa nykyisistä ja tulevista eläkemenoista maksetaan suoraan kunkin vuoden eläkemaksuista.

Eläkejärjestelmän rahasummia voi olla äkkiseltään vaikea käsittääkään.

Eläkejärjestelmässä liikkuvien suurten rahasummien vuoksi on tärkeää tietää mahdollisimman tarkkaan jo etukäteen, miten rahat riittävät menojen kustantamiseen lähitulevaisuudessa ja myös pidemmällä aikavälillä. Luonnollisestikaan ei ole mahdollista ennustaa yksityiskohtaisesti, mitä kaikkea tulevaisuudessa tapahtuu. Monet tekijät tulevassa kehityksessä perustuvat kuitenkin jo tapahtuneisiin asioihin. Lisäksi menneisyyden perusteella voidaan tehdä valistuneita arvioita monesta muustakin suureesta.

Eläkejärjestelmän taloudellisen kestävyyden kannalta keskeisiä suureita ovat tulevaisuuden eläkemenot ja -maksut. Nämä eivät tietenkään ole ainoita mielenkiinnon kohteita vaan lisäksi on olennaista tietää, miten eläke-etuuksien suuruus kehittyy. Keskiarvojen lisäksi on tärkeää tietää, millainen on eläkkeiden suuruusjakauma ja miten eläkkeiden suuruudet kehittyvät eri väestöryhmissä.

Nykytilanteen perusteella on mahdollista tehdä suoraviivaisestikin varsin hyviä arvioita muutaman tulevan vuoden kehityksestä. Eläkejärjestelmän aikajänteet ovat erittäin pitkiä. Tänä vuonna 20-vuotiaana tehtävästä työstä karttuva eläke voi hyvinkin olla maksussa vielä 80 vuoden kuluttuakin. Mitä kaukaisemmasta tulevaisuudesta puhutaan, sitä suurempi merkitys on käytettävillä laskentamalleilla sekä laskelmissa käytettävillä oletuksilla.

Suomessa laskelmia eläketurvan tulevasta kehityksestä tehdään ennen kaikkea Eläketurvakeskuksessa (ETK), joka on työeläkejärjestelmän lakisääteinen yhteistyöelin. Yhtenä ETK:n lakisääteisistä tehtävistä on laatia arvioita ja laskelmia eläketurvan kehityksestä ja rahoituksesta.

ETK:n ohella Etla julkaisee ajoittain laskelmia eläkejärjestelmän pitkän aikavälin kehityksestä. Tyypillisesti näissä laskelmissa keskitytään tarkastelemaan jotain ajankohtaista ilmiötä eikä niinkään luomaan kattavaa kokonaiskuvaa eläkejärjestelmän kehityksestä. Lisäksi varsinkin takavuosina jotkin suuret eläkelaitokset tekivät laskelmia hoitamiensa eläkkeiden kehityksestä, mutta näitä laskelmia on julkaistu vain harvoin. Aiemmin myös Kela julkaisi aktuaariraportteja hoitamansa sosiaaliturvan pitkän aikavälin kehityksestä. Osana näitä raportteja esitettiin arvioita kansan- ja takuueläkkeiden kehityksestä. Vuoden 2015 jälkeen näitä laskelmia ei ole kuitenkaan enää tehty.

Näiden tekijöiden seurauksena Eläketurvakeskuksen laskelmat ovat keskeisessä asemassa arvioitaessa lakisääteisen eläkejärjestelmän kehitystä. ETK:lla on käytössään useita eri työkaluja erityyppisten laskelmien tekemistä varten. Lyhyen aikavälin (noin viisi vuotta) laskelmia tehdään LT-mallilla eläkejärjestelmän käytännön toimeenpanoa eli mm. vuotuisen eläkemaksun asettamista, kustannustenjakoa ja laskuperustemuutoksia varten.

Tässä kirjoituksessa keskityn kuitenkin erityisesti pitkän aikavälin laskelmiin, joiden laskentajakso ulottuu 60–70 vuoden päähän. ETK julkaisee kattavan raportin lakisääteisten eläkkeiden pitkän aikavälin kehityksestä noin kolmen vuoden välein. Edellinen raportti on julkaistu vuonna 2019 (Tikanmäki ym. 2019). Seuraava raportti on tarkoitus julkaista vuoden 2022 lopussa.

Pitkän aikavälin laskelmia laaditaan ennen kaikkea pitkän aikavälin suunnittelumallilla, eli PTS-mallilla. Tämä malli kuvaa hyvin yksityiskohtaisesti Suomen lakisääteistä eläkejärjestelmää eläkejärjestelmäkohtaisesti¹. Laskenta tapahtuu ikä- ja sukupuolikohtaisilla keskiarvoilla. Malli on rakenteeltaan ns. semiaggregoitu malli. Malli antaa yksityiskohtaisen kuvan eläkemenoista, keskieläkkeistä sekä riittävästä eläkemaksutasosta.

PTS-mallia täydentää ELSI-mikrosimulointimalli, jossa mallinnetaan yksilötasolla koko aikuisväestön työuria, eläkkeiden karttumista ja eläkeaikoja. Mikrosimulointimalli antaa PTS-mallia yksityiskohtaisempaa tietoa eläke-etuuksien kehityksestä. Mallista saatavia tuloksia ovat mm. eläkkeiden suuruusjakaumat sekä koulutustasokohtaiset tiedot eläkkeiden suu­ruuksista.

Eläkejärjestelmän erityispiirteitä

Eläkkeet ovat aina erittäin pitkäaikaisia sitoumuksia. Eläkejärjestelmän erityispiirteet määräävät, miten tulevat eläke-etuudet ja rahoitus määräytyvät sekä kuka kantaa riskin. Suomen työeläkejärjestelmä on etuusperusteinen, eli eläkkeet karttuvat tehdystä työstä saatavista ansioista. Karttuneet eläkeoikeudet nauttivat perustuslain omaisuuden suojaa. Työeläkkeet on osittain rahastoitu, mutta suurin osa eläkkeistä kustannetaan kullakin hetkellä perittävistä eläkemaksuista. Lain mukaan eläkejärjestelmä tasapainotetaan määrittämällä eläkemaksu vähintään sellaiseksi, että karttuneet eläkkeet kyetään maksamaan. Tämä tarkoittaa sitä, että riskin kantavat työikäiset ja tulevat ikäluokat mahdollisten korkeampien eläkemaksujen myötä.

Käytännössä pidemmällä aikavälillä myös eläkejärjestelmän sääntöjä on mahdollista muuttaa. Omaisuuden suojan takia mahdolliset leikkaukset eläke-eduissa tehdään tyypillisesti tulevaisuudessa karttuviin etuuksiin. Käytännössä jonkinlaisia leikkauksia on kuitenkin tehty myös karttuneisiin eläkkeisiin. Näitä ovat eläkeiän nostot vuoden 2017 eläkeuudistuksessa ja elinaikakertoimen soveltaminen alkaviin eläkkeisiin vuoden 2005 eläkeuudistuksen jälkeen. Sen sijaan maksussa oleviin eläkkeisiin on tehty leikkauksia vain indeksointia muuttamalla. Etuuksien parannuksien tekemisessä ei ole vastaavia periaatteellisia rajoituksia. Esimerkkinä etuusparannuksesta on tulevien työkyvyttömyyseläkkeiden kasvattaminen vuoden 2017 eläkeuudistuksessa. Viime vuosikymmeninä eläkeuudistusten pääpaino on ollut menojen kasvun hillinnässä.

Eläkejärjestelmään on rakennettu 2000-luvulla automaattisia sopeutusmekanismeja kuolevuuden muutoksille. Elinaikakerroin ja muuttuvat eläkeiät pitävät huolen, että kuolevuuskehityksestä ei kovin helposti synny suuria kestävyysongelmia. Sen sijaan muut riskit voivat edellyttää muutoksia järjestelmässä.

Viime vuosikymmeninä Suomessa on alettu suunnitella eläkeuudistuksia siinä vaiheessa, kun on näyttänyt, että voimassa olevat eläkesäännöt johtavat pitkällä aikavälillä rahoituksellisesti kestämättömään tilanteeseen. Välillä uudistuksia on tehty suurina kokonaisuuksina ja välillä asteittaisten uudistusten sarjoina. Keskeisenä indikaattorina taloudellisesta kestävyydestä on ennustelaskelma TyEL-eläkemaksun tasosta.

Pitkän aikavälin laskelmat

Eläketurvakeskus julkaisee noin kolmen vuoden välein kattavan raportin lakisääteisten eläkkeiden pitkän aikavälin kehitystä koskevista laskelmista. Talouden ja väestön kehitystä koskevat oletukset pyritään asettamaan mahdollisimman realistisiksi nykytietämyksen valossa.

Laskelmissa ei ole kuitenkaan varsinaisesti kyse ennusteista, koska eläkejärjestelmän kehitys laskelmissa perustuu voimassa olevaan lainsäädäntöön, eikä mahdollisesti tulevaisuudessa tehtäviä eläkeuudistuksia tai muita lainsäädäntömuutoksia pyritäkään ennakoimaan. Laskelmien lähtökohta on siis vastaava kuin esimerkiksi valtiovarainministeriön kestävyysvajelaskelmissa.

Nykyisen lainsäädännön mukaisesti eläke-etuudet määräytyvät tehdyn työuran perusteella, ja työeläkemaksut mitoitetaan niin, että nykyiset ja tulevat eläkkeet saadaan maksettua. Jos laskelmien perusteella esimerkiksi näyttää, että maksut ovat nousemassa liian korkeiksi tai eläkkeet jäämässä liian pieniksi, voivat päätöksentekijät tehdä muutoksia eläkejärjestelmään.

Usein eläkejärjestelmän muutosten voimaantulo kestää hyvin pitkään, jopa vuosikymmenten ajan. Tämän takia muutoksia voi olla perusteltua tehdä jo hyvissä ajoin ennen, kuin mahdolliset rahoitus- tai riittävyysongelmat ovat käsillä. Tähän tarvitaan tavalla tai toisella tehtyjä pitkän aikavälin laskelmia.

Esimerkiksi syntyvyys on tekijä, joka vaikuttaa eläkkeiden rahoitukseen vasta hyvin pitkän ajan kuluttua. Kestää jopa yli 20 vuotta, että syntyvät vauvat varttuvat aikuisiksi ja alkavat olla merkittävissä määrin työelämässä maksamassa eläkemaksuja. Tämän jälkeen vaikutus on kuitenkin hyvin merkittävä. Ilman pitkän aikavälin laskelmia ikäluokkien kokoerojen vaikutusta eläkkeiden rahoitukseen voi olla vaikea hahmottaa. Laskelmissa tällaisten tekijöiden huomioiminen on kuitenkin varsin suoraviivaista.

Käytössä olevat laskentamallit

Keskeisin pitkän aikavälin laskelmissa käytettävä malli on Eläketurvakeskuksen PTS-malli, joka on perusrakenteeltaan varsin yksinkertainen aktuaarinen malli. Suomen työeläkejärjestelmä on ansioiden suhteen lineaarinen², joten rakenteeltaan yksinkertaisella mallilla on mahdollista tehdä hyvinkin yksityiskohtaisia arvioita tulevasta kehityksestä. PTS-mallissa on mallinnettu eläkejärjestelmän yksityiskohdat hyvinkin tarkasti, mikä tekee siitä erittäin käyttökelpoisen työkalun pitkän aikavälin laskelmien teossa ja ehdotettujen muutosten analyysissa.

PTS-mallia on käytetty työeläkkeiden tulevan kehityksen arviointiin jo vuosikymmenten ajan. Vanhojen laskelmien osuvuutta on arvioitu julkaisussa Kesälä 2017. Siinä esitettyjen analyysien perusteella malli toimii kuten pitääkin, eli tuottaa oikeat lopputulokset, kunhan oletukset onnistutaan asettamaan kohdalleen. Käytännössä on mahdotonta asettaa oletukset täsmälleen oikein, joten laskelmissa esitetty kehitys poikkeaa aina jonkin verran tulevista toteumista.

PTS-mallin fokuksessa on ennen kaikkea eläkkeiden rahoitus ja siihen liittyvät suureet. Tämän takia mallissa on mallinnettu yksityiskohtaisesti eri sektoreiden työskentely ja eläkkeellesiirtyminen, jotta kunkin eläkejärjestelmän mukainen eläkemeno saadaan laskettua mahdollisimman tarkasti käytettävissä olevien tietojen pohjalta.

Eläkemenolaskelmien jälkeen on mahdollista tehdä myös eläkkeiden rahoituslaskelmia. Yksityiskohtaisia rahoituslaskelmia on mahdollista tehdä vain yksityisen sektorin työeläkkeiden rahoituksesta, koska yksityisen sektorin rahoitussäännöt jättävät päätöksentekijöille huomattavasti vähemmän harkintavaltaa maksun määrittämisessä kuin julkisella sektorilla.

PTS-mallia täydentää ELSI-mikrosimulointimalli, jonka tarkoituksena on antaa kattavampi kokonaiskuva eläke-etuuksien kehityksestä. Tämä malli ei ota kantaa, minkä työeläkejärjestelmän mukaisia saatavat etuudet ovat, joten mallia ei ole mahdollista käyttää eläkkeiden rahoitusta koskevien laskelmien tekemiseen.

ELSI-mikrosimulointimallissa simuloidaan Suomen aikuisväestöön kuuluvien henkilöiden elinkaaret yksilötasolla vuoden aika-askelilla. Mallin toimintaa ohjaavat rekisteriaineistoista estimoidut siirtymätodennäköisyydet sekä ansiodataan sovitettu aikasarjamalli. Malli on yksityiskohtaisesti kuvattu julkaisussa Tikanmäki ja Lappo 2020.

Sekä PTS- että ELSI-mallien lähtötiedot sekä dynamiikkaa ohjaavat siirtymätodennäköisyydet ja parametrit perustuvat ETK:n käytössä oleviin hallinnollisiin rekisteriaineistoihin. Siirtymätodennäköisyyksiä päivitetään laskelman edetessä, jotta voidaan huomioida erilaisia havaittuja trendejä tai tiedossa olevia kehityskulkuja. Esimerkiksi eläkkeelle siirtyminen on myöhentynyt trendinomaisesti. Tämän lisäksi muuttuvat eläkeikärajat pitää ottaa huomioon siirtymätodennäköisyyksiä päivitettäessä.

Oletusten asettaminen

Oletusten asettaminen on yksi keskeisimmin laskelmien tuloksia ohjaava tekijä. Oletusten asettamista ohjaavat kansainväliset aktuaariohjeet ja -standardit, joiden mukaan oletukset tulee asettaa siten, että ne ovat mahdollisimman realistisia ja muodostavat keskenään konsistentin kokonaisuuden. Laskelmien oletusten valinnassa pyritään käyttämään olemassa olevaa dataa ja tutkimuskirjallisuutta sekä asiantuntija-arvioita mahdollisimman kattavasti. Väistämättä laskelmien laatijalle jää kuitenkin harkinnanvaltaa siitä, miten mennyttä kehitystä jatketaan tulevaisuuteen tai eri lähteiden arvioita tulevasta kehityksestä painotetaan.

Perinteisesti väestöoletuksina on käytetty Tilastokeskuksen väestöennustetta, joka on käytössä myös useimmilla muilla suomalaisilla toimijoilla. Viime vuosina olemme laatineet runsaasti laskelmia myös vaihtoehtoisilla väestökehityksillä (Nopola 2019 ja 2021, Nopola ja Tikanmäki 2020) täydentämään Tilastokeskuksen väestöennusteen antamaa kuvaa.

Eläkelaskelman oletuksia varten riittävän pitkän aikavälin talousennusteita ei tee mikään taho. Laskelmissa käytettyä oletusta ansiotason kasvusta verrataan julkaistuihin arvioihin keskipitkän aikavälin tuottavuuskasvusta siltä osin, kuin arvioita on saatavilla. Myöskin pitkän aikavälin sijoitustuottoennusteita on heikosti saatavilla. Tämän takia näiden tekijöiden arvioimiseen joudutaan tekemään paljon taustatyötä eivätkä valitut oletukset ole mitenkään ainoita mahdollisia.

Pitkän aikavälin raportit arvioitetaan ulkopuolisella arvioijalla tai arvioijilla. Arvioijat valitsee Suomen Aktuaariyhdistys, millä on pyritty siihen, että arviointi olisi mahdollisimman riippumaton Eläketurvakeskuksesta. Arvioinnin osana arvioidaan myös valitut oletukset perusteluineen. Edellisten raporttien arviot ovat saatavilla Eläketurvakeskuksen nettisivuilla.

Peruslaskelmien ohella laaditaan säännöllisesti myös herkkyyslaskelmia vaihtoehtoisilla oletuksilla. Näiden laskelmien ensisijainen tarkoitus on havainnollistaa, kuinka paljon laskelmien tulokset riippuvat valituista oletuksista. Toissijaisesti laskelmat demonstroivat eri suureiden mahdollista vaihteluväliä. Herkkyystarkasteluja julkaistaan säännöllisesti osana pitkän aikavälin laskelmaraporttia. Tyypillisiä herkkyystarkastelujen aiheita ovat kuolevuus, syntyvyys, muuttoliike, eläkevarojen tuotto, ansiotason kasvu, työllisyys ja eläkealkavuudet. Esimerkiksi sijoitustuottojen vaihtelusta tehdään tarvittaessa myös stokastisia laskelmia (Sankala ym. 2018). Eri tekijöiden vaikutuksista laaditaan ajoittain myös skenaariolaskelmia (esim. Tikanmäki ym. 2017).

Kansallisten oletusten lisäksi ETK:ssa laaditaan myös laskelmia EU:n ikääntymistyöryhmän tarpeisiin. Tämä työryhmä julkaisee kolmen vuoden välein raportin ikääntymiseen liittyvistä menoista EU-komission päättämillä oletuksilla. (Euroopan komissio 2021.)

Mallien keskeisistä tuloksista

PTS-malli tuottaa laskelman eläkemenosta tuleville vuosikymmenille vuosikohtaisesti jokaiselle työeläkejärjestelmälle erikseen. Näitä järjestelmiä ovat mm. yksityisen sektorin työntekijöiden TyEL, kuntaeläkkeet, valtion työntekijöiden eläkkeet, yrittäjien YEL sekä maatalousyrittäjien MyEL.³

TyEL on näistä selvästi suurin ja rahoituslaskelmissa painopiste onkin TyEL-järjestelmässä. PTS-mallilla tuotetaan laskelmia TyEL-maksun kehityksestä vuosikymmenten päähän. YEL- ja MyEL-järjestelmissä maksut on kytketty TyEL-maksuun. Näissä järjestelmissä maksutulo ei riitä eläkkeiden maksamiseen, vaan valtio maksaa sen osan eläkemenosta, johon maksutulo ei riitä. PTS-mallilla on mahdollista tehdä laskelmia tarvittavista valtionosuuksista.

Sen sijaan julkisen sektorin eläkkeiden rahoitukselle ei ole olemassa yksityiskohtaisia sääntöjä, vaan maksun tasosta päätetään erikseen vuosittain. Sekä kuntaeläkkeissä, valtion työntekijöiden eläkkeissä että evankelisluterilaisen kirkon eläkkeissä on merkittävät puskurirahastot, joiden käyttämistä eläkkeiden rahoituksessa ei ole yksityiskohtaisesti säädetty. Tämän takia näiden eläkejärjestelmien rahoituksesta ei laadita yksityiskohtaisia laskelmia. Kuntaeläkkeistä, TyEL-eläkkeistä ja kaikista työeläkkeistä yhteensä esitetään kestävä vakiomaksutaso, joka kertoo sen maksutason, joka käytettävillä oletuksilla riittäisi rahoittamaan kyseisen järjestelmän mukaisen eläkemenon ilman tulevia maksunkorotuksia.

Kansan- ja takuueläkkeistä voidaan lisäksi laatia eläkemenolaskelmia.

Eläkemeno- ja maksulaskelmien lisäksi PTS-mallista saadaan tuloksia myös mm. eläkeläisten lukumäärästä, eläkkeellesiirtymisiästä sekä keskieläkkeestä. Näitä täydentävät ELSI-mallista saatavat tulokset eläkkeiden suuruusjakaumien kehityksestä.

Yksi mallien keskeinen käyttökohde on ehdotettujen eläkeuudistusten arviointi. Tällöin samoilla oletuksilla laaditaan laskelma sekä voimassa olevilla että ehdotetuilla säännöillä, jolloin laskelmien tulosten ero tulkitaan uudistuksen vaikutukseksi. Vaikka laskelmien tulokset riippuvat merkittävästi valittavista oletuksista, on uudistuksen vaikutus useimmiten huomattavasti robustimpi, koska yleensä oletukset vaikuttavat samaan tapaan sekä nykyisillä että vaihtoehtoisilla säännöillä.

Laskentamallit kehittyvät ajan myötä. Lähitulevaisuudessa tarkoituksemme on kehittää erityisesti kokonaistaloudellisten kysymysten mallintamista eläkejärjestelmän kontekstissa.