Yksi pohjoismainen malli? Politiikkatoimien vaikutus eriarvoisuuden kehitykseen Suomessa ja vertailumaissa
Artikkelissa tarkastellaan EUROMOD-mikrosimulaatiomallin avulla eri Pohjoismaiden työmarkkinapolitiikan ja eriarvoisuuden pidemmän aikavälin kehitystä. Ruotsissa porvariallianssin (2006–2014) harjoittama työlinja kasvatti köyhyysriskiä ja tuloeroja. Huolimatta eriarvoisuuden voimakkaasta kasvusta, Ruotsissa politiikka ei ole ollut tuloja uudelleenjakavaa. Tanskan flexicurity-malli on Ruotsia paremmin onnistunut ehkäisemään eriarvoisuutta ja samanaikaisesti saavuttanut korkean työllisyystason. Suomessa politiikka on ollut vertailumaista eniten tuloja uudelleenjakavaa.
Vaikka olemme tottuneet ajattelemaan pohjoismaista mallia yhtenä mallina, eri Pohjoismaat ovat harjoittaneet hyvin erilaista työmarkkina- ja sosiaalipolitiikkaa viimeisten vuosikymmenten aikana. Artikkelissa tarkastellaan EUROMOD-mikrosimulaatiomallin avulla Suomen, Ruotsin ja Tanskan työllisyyden kehitystä sekä sosiaaliturvajärjestelmien vaikutusta köyhyyteen ja tuloeroihin pitkällä aikavälillä. Pisin tarkasteltu aikaväli kattaa vuodet 2006–2017. Artikkeli perustuu talouspolitiikan arviointineuvoston taustaraporttiin (Palviainen 2020).
Suomen kannalta juuri Ruotsi ja Tanska ovat kiinnostavia vertailumaita, koska ne ovat instituutioiltaan, kulttuuriltaan ja kooltaan samankaltaisia Suomen kanssa. Ne ovat myös valinneet erilaiset tiet uudistaessaan työmarkkinoitaan. Ruotsin malli perustuu Tanskaa selvemmin taloudellisiin kannustimiin, joilla on pyritty kasvattamaan työn tarjontaa. Porvariallianssin (2006–2014) harjoittama työlinja (arbetslinjen) pyrki kasvattamaan työn tarjontaa esimerkiksi merkittävillä ansiotulovähennyksillä sekä heikentämällä työttömyysturvaetuutta ja tiettyjä sosiaalivakuutuksia, kuten sairausvakuutusta. Toimet heikensivät työttömyysturvan tasoa, lyhensivät sen kestoa ja kiristivät sen saamisen ehtoja.
Tanskassa työmarkkinoita ja sosiaaliturvaa on uudistettu kokonaisvaltaisemmin. Tanskan flexicurity-mallin tavoitteena on yhdistää joustaviin työmarkkinoihin korkea sosiaaliturva ja aktiivinen työmarkkinapolitiikka (Andersen ja Svarer 2007). Ruotsiin verrattuna Tanskan korkeampi sosiaaliturva mahdollistaa paremmin pohjoismaiseen malliin kuuluvan tasa-arvon ihanteen toteutumisen yhteiskunnassa.
Korkean ja pitkäkestoisen työttömyyden seurauksena Tanskan mallia alettiin kehittämään 1990-luvun puolestavälistä. Kuten Ruotsissa, myös Tanskassa on tehty tiukennuksia työttömyysturvaan. Työttömyysetuuden enimmäiskestoa lyhennettiin, ehtoja tiukennettiin ja workfare-elementtejä lisättiin työttömyysturvaetuuteen ja toimeentulotukeen1 (Svarer 2015). Aktiivisuusvaatimukset sidottiin työttömyyden kestoon, ja nykymallissa työttömyysetuuksien menettäminen ja putoaminen alhaisemmalle toimeentulotuelle on todellinen vaihtoehto.
Ruotsi, Suomi ja Tanska ovat pyrkineet eri tavoin uudistamaan kannustimia työmarkkinoilla.
Andersenin ja Svarerin (2007) mukaan Tanskassa ei ole turvauduttu sosiaaliturvan heikennyksiin, mutta workfare-politiikalla on pyritty parantamaan korkeaan sosiaaliturvaan liittyviä kannustinrakenteita. Suomella ei ole ollut yhtä selkeää mallia kuin Ruotsilla tai Tanskalla, mutta 1990-luvun laman jälkeen työllistymisen kannustimien parantaminen (making work pay -politiikka) ja työttömien aktivointi ovat ohjanneet harjoitettua politiikkaa.
Pohjoismaat eroavat myös etuustasoiltaan toisistaan. Viimesijainen toimeentulotuki antaa hyvän lähtökohdan vertailla etuustasoja eri maiden välillä. Se kertoo minimitoimeentulotuen tason, jonka yhteiskunta näkee hyväksyttävänä. Taulukossa 1 on esitetty kuukausittaisia toimeentulotukimääriä erityyppisille kotitalouksille vuonna 2017. Toimeentulotukimäärissä on suuria eroja eri maiden välillä. Tanskassa toimeentulotuki on selvästi suurin. Ruotsissa yksinasuvan toimeentulotuki oli noin puolet Tanskan vastaavasta vuonna 2017. Suomi on näiden kahden maan välissä. Erot ovat merkittäviä yksinasuvilla ja yksinhuoltajille, mutta ne tasaantuvat kahden vanhemman lapsiperheillä.
Kuviossa 1 on esitetty köyhyysriskien ja Gini-kertoimien4 kehitys kaikissa kolmessa maassa vuosina 2005–2019. Kuviossa köyhyysriskirajana on käytetty 60 prosenttia väestön mediaanitulosta. Vastaavaa köyhyysriskirajaa käytetään kaikissa tämän artikkelin simuloinneissa.
Ruotsissa köyhyysriskin kasvu on ollut voimakasta. Vuosien 2005 ja 2019 välillä köyhyysriskissä elävien osuus kasvoi 9,5 prosentista 17,1 prosenttiin väestöstä. Suomessa ja Tanskassa köyhyysriski on pysytellyt selvästi alhaisemmalla tasolla (noin 12 %). Viimeisten vuosien aikana Suomen köyhyysriski ja tuloerot Gini-kertoimella mitattuna ovat olleet alhaisimmalla tasolla.
“RUOTSISSA KÖYHYYSRISKI JA TULOEROT KASVOIVAT SAMANAIKAISESTI TYÖLINJAPOLITIIKAN KANSSA.”
Ruotsissa köyhyysriski ja tuloerot kasvoivat samanaikaisesti työlinjapolitiikan kanssa. Vuosina 2007–2014 köyhyysriski kasvoi 5,1 prosenttiyksiköllä ja Gini-kerroin 3,5 prosenttiyksikköä. Useat tutkijat ovat yhdistäneet eriarvoisuuden kasvun Ruotsin porvariallianssin harjoittamaan työlinjaan. Esimerkiksi Dal Bón et al. (2019) mukaan reformit kasvattivat kuilua työmarkkinoiden sisäpuolisten ja ulkopuolisten välillä, mikä lisäsi oikeistopopulismin suosiota Ruotsissa. Kuvion 1 mukaan köyhyysriski on jatkanut kasvuaan Ruotsissa, mutta Gini-kertoimen kasvu on taittunut. Tämän artikkelin yhtenä tavoitteena on tutkia, miten paljon porvariallianssin harjoittama työlinja vuosina 2007–2014 selittää köyhyysriskin ja Gini-kertoimen kasvua Ruotsissa.
Tutkimusmenetelmä
Artikkelissa hyödynnetään EUROMOD-mikrosimulaatiomallia (Sutherland ja Figari 2013). Mikrosimulaatiomalleihin on koodattu verotusta ja sosiaaliturvajärjestelmää koskeva lainsäädäntö, jota sovelletaan yksilötason otokseen väestöstä. EUROMOD-mallin etuna on se, että se on harmonisoitu eri EU-maiden välillä, mikä mahdollistaa kansainvälisen vertailun. Koska malli kattaa ainoastaan EU-maat, Pohjoismaista tarkastellaan Ruotsia, Suomea ja Tanskaa. Suomen ja Tanskan osalta käytetty EUROMOD-malliversio kattaa sosiaaliturva- ja verojärjestelmät vuosilta 2007–2017 ja Ruotsin osalta 2006–2017. Malli perustuu EU-SILC-aineistoon.
EUROMOD on staattinen mikrosimulaatiomalli5. Menetelmän avulla puhtaasti vero- ja tulonsiirtojärjestelmässä tehdyt politiikkatoimet voidaan erottaa muista tekijöistä. Tällöin vakioitua väestörakennetta ja markkinatuloja sovelletaan eri vuosien sosiaaliturva- ja verojärjestelmiin. Toteutuneita politiikkatoimia sosiaaliturva- ja verojärjestelmässä verrataan tilanteeseen, jossa politiikkamuutoksia ei olisi tehty (kontrafaktuaali). Eri vuosien sosiaaliturva- ja verojärjestelmät tehdään vertailukelpoisiksi inflaatiokorjauksella.
Tällä mallilla pystytään tarkastelemaan ainoastaan suoria rahamääräisiä politiikkatoimia köyhyys- ja tuloeroindikaattoreihin sekä työn kannustimiin, ja aktiivinen työvoimapolitiikka jää tarkastelujen ulkopuolelle. Kuitenkin esimerkiksi Ruotsin työlinja perustui laajassa määrin politiikkaan, jolla pyrittiin parantamaan työnteon taloudellisia kannustimia.
Staattiset simulointitulokset
Seuraavassa tarkastellaan staattisia tai välittömiä politiikkavaikutuksia köyhyysriskiin ja Gini-kertoimeen. Suomen ja Tanskan osalta tarkastellaan politiikkatoimien vaikutuksia vuosina 2007–2017. Ruotsin osalta tarkastellaan reformeja aikaperiodeilla 2006–2014 ja 2006–2017. Ruotsin työlinjan (2007–2014) vaikutuksia arvioitaessa käytetään vuotta 2006 vertailuvuotena. Tarkastelut kattavat kaikki tehdyt ja simuloidut politiikkatoimet. Ruotsin työlinjan osalta kaikki politiikkatoimet eivät liity suoraan työlinjaan, mutta simuloinnit kattavat laajasti harjoitetun politiikan, ja ne sisältävät työlinjan lippulaivapolitiikan eli ansiotulovähennyksen sekä muutokset (tai ennalleen jättämisen) useaan sosiaaliturvaetuuteen.
MIKROSIMULOINTIEN PERUSTEELLA VUOSINA 2007–2017 SUOMESSA PIENENNETTIIN TULOEROJA JA KÖYHYYSRISKIÄ ENEMMÄN KUIN RUOTSISSA JA TANSKASSA.
Kuviossa 2 on esitetty staattiset politiikkavaikutukset köyhyysriskiin ja Gini-kertoimeen. Suomessa politiikka on ollut vertailumaista eniten tuloja uudelleenjakavaa. Köyhyysriski väheni 1,4 prosenttiyksikköä ja Gini-kerroin 0,7 prosenttiyksikköä. Tanskassa köyhyysriski pieneni 0,4 prosenttiyksikköä ja Gini-kerroin kasvoi 0,9 prosenttiyksikköä. Ruotsin työlinjan aikana (2007–2014) köyhyysriski kasvoi yhdellä prosenttiyksiköllä ja Gini-kerroin 0,4 prosenttiyksiköllä. Työttömien köyhyysriski kasvoi 1,6 prosenttiyksiköllä. Etuuksia korotettiin työlinjan jälkeen ja politiikkatoimien vaikutukset köyhyysriskiin ja Gini-kertoimeen pienenivät vuosina 2006–2017. Politiikkatoimien vaikutus on kuitenkin selvästi pienempää kuin kuviossa 1. Kuvion mukaan työlinjan aikana köyhyysriski kasvoi 5,1 prosenttiyksikköä ja Gini-kerroin 3,5 prosenttiyksikköä. Kuvio perustuu samaan EU-SILC-aineistoon kuin EUROMOD-malli.
MAAHANMUUTTO ON SAATTANUT LISÄTÄ TULOEROJA JA KÖYHYYSRISKIÄ RUOTSISSA ENEMMÄN KUIN SUOMESSA JA TANSKASSA.
Tulosten mukaan politiikkatoimet selittävät vain pienen osan Ruotsin kasvaneista köyhyysriskistä ja tuloeroista Gini-kertoimella mitattuna. Köyhyysriski on jatkanut trendinomaista kasvua myös porvariallianssin työlinjapolitiikan jälkeen. Yksi vertailumaita erottava tekijä on maahanmuutto, joka on ollut Ruotsissa voimakkaampaa. Aineisto ei mahdollista maahanmuuttajataustaisten henkilöiden havaitsemista, mutta konfliktimaista tulleet kohtaavat suuremman sosiaalisen syrjäytymisen riskin. Aiemmasta kirjallisuudesta tiedetään myös, että syrjäytymisessä on ylisukupolvisuutta.
Työllisyysvaikutukset
Staattisten simulointien lisäksi mallia laajennettiin arvioimalla työnteon kannustimien muutosten käyttäytymisvaikutuksia työllisyyteen. Työn tarjonnan osallistumisjouston avulla voidaan tarkastella, miten herkästi työllisyys reagoi työllistymisen taloudellisten kannustimien muutokseen. Olemassa olevan tutkimuskirjallisuuden perustella pyrittiin valitsemaan maltilliset työn tarjonnan joustoparametrit. Työllisyysvaikutukset laskettiin kahdella eri työn tarjonnan joustolla (0,1 ja 0,25). Jos jousto on esimerkiksi 0,25, työllistymisen aikaansaaman tulonlisäyksen 10 prosentin kasvu lisää väestön työllisyyttä 2,5 prosentilla.
Kirjallisuudessa ei ole pystytty arvioimaan Ruotsin työlinjan työllisyysvaikutuksia perinteisin kvasikokeellisin menetelmin (Edmark et al. 2016). Työmarkkinareformit koskettivat kaikkia samanaikaisesti, jolloin luotettavaa vertailuryhmää ei ole pystytty luomaan. Olemassa olevat arviot perustuvat simulointeihin.
Tässä tehtyjen simulointien mukaan Ruotsin työllisyys kasvoi työlinjan aikana noin 159 000 henkilöllä (joustolla 0,25). Vertailun vuoksi pääministeri Sipilän hallituskaudella (2015–2019) Suomen työllisten määrä kasvoi noin 140 000 henkilöllä. Koska Ruotsin väkiluku on noin kaksinkertainen, kovin merkittävästä työllisten määrän muutoksesta ei voida puhua. Kun työllisyysvaikutukset otetaan huomioon, työlinjan aikana köyhyysriski kasvoi 0,9 prosenttiyksikköä koko väestölle ja 0,4 prosenttiyksikköä työikäisille. Työlinjan työllisyysvaikutukset eivät täysin tasapainottaneet negatiivisia staattisia vaikutuksia köyhyysriskiin ja Gini-kertoimeen.
Ruotsin työlinja lisäsi työllisyyttä jonkin verran, mutta se ei kompensoinut negatiivisia vaikutuksia Gini-kertoimeen ja köyhyysriskiin.
Suomessa politiikkatoimet vähensivät työllisyyttä 28 000 henkilöllä ja Tanskassa lisäsivät työllisyyttä 55 000 henkilöllä vuosina 2007–2017. Suomen osalta työllisyysvaikutukset köyhyysriskiin ja Gini-kertoimeen olivat pieniä. EUROMOD-mallilla voidaan tarkastella ainoastaan Tanskan flexicurity-malliin liittyvää sosiaaliturvan tasoa ja siihen liittyviä työnteon kannustimia. Lasketut työllistymisveroasteet antavat kuitenkin mielenkiintoisen tulokulman Tanskan malliin.
Työllistymisveroaste kertoo, kuinka paljon verot kasvavat ja tulonsiirrot vähenevät henkilön työllistyessä. Vuoden 2017 lainsäädännöllä korkein työllistymisveroaste oli Tanskalla (67,0 %), toiseksi korkein Suomella (61,2 %) ja matalin Ruotsilla (53,5 %). Ruotsissa työllistymisveroasteen muutos oli suurin. Työlinja pienensi työllistymisveroastetta 5,7 prosenttiyksiköllä. Tanskassa osa-aikaisen työllistymisveroaste oli jopa noin 90 prosenttia (Suomessa 73,2 %). Tanskalaisen työttömän työllistyessä osa-aikaiseksi hän menettää 90 prosenttia tulojen lisäyksestä verotuksen kasvun ja etuuksien pienemisen takia.
“TANSKAN MALLI NÄYTTÄÄ OSOITTAVAN, ETTÄ KORKEAT SOSIAALITURVAETUUDET VOIDAAN YHDISTÄÄ KORKEAAN TYÖLLISYYTEEN.”
Tanskan malli näyttää osoittavan, että korkeat sosiaaliturvaetuudet voidaan yhdistää korkeaan työllisyyteen ilman, että korkea verotus vaikuttaisi merkittävästi työn tarjontaan. OECD:n mukaan Tanskan työllisyysaste oli 75,0 prosenttia vuonna 2019 (Ruotsissa 77,1 % ja Suomessa 73,0 %)6. Pohjoismainen malli voidaan nähdä sosiaalivakuutena, joka vakuuttaa esimerkiksi työttömyyden tai sairauden varalta. Tanskalaisen ekonomistin Torben Andersenin (2015) mukaan aktivointi, kuten työllistymistä edistävät koulutukset, lisäävät etuuksien vastaanottamisen vaihtoehtoiskustannuksia vähentämällä etuuksista saatavaa nettohyötyä, millä voidaan korjata vakuutuksiin liittyvää kannustinongelmaa. Työllisyysasteeseen vaikuttavat monet tekijät, mutta Tanskan kokemukset osoittavat, että korkea sosiaaliturva ja etuustaso eivät ole este korkean työllisyyden saavuttamiselle.
Lopuksi
Ruotsi ja Tanska ovat kiinnostavia vertailumaita, kun työmarkkinoita ja sosiaaliturvajärjestelmää uudistetaan Suomessa. Ruotsin työlinjan työllisyysvaikutuksia ei ole pystytty luotettavasti arvioimaan, mutta tehdyt arviot eivät viittaa merkittäviin vaikutuksiin. Eriarvoisuuden osalta voidaan sanoa, että Ruotsi on ottanut askeleita poispäin pohjoismaisesta mallista. Etuustaso, esimerkiksi toimeentulotuki, on pysynyt vertailumaita alhaisemmalla tasolla, ja köyhyysriski on jatkanut trendinomaista kasvuaan. Vuonna 2019 joka kuudes ruotsalainen eli köyhyysriskissä. Tulosten mukaan politiikkatoimet selittävät vain pienen osan kasvaneesta köyhyysriskistä ja tuloeroista Gini-kertoimella mitattuna. Huolimatta eriarvoisuuden voimakkaasta kasvusta, Ruotsissa politiikka ei ole ollut tuloja uudelleenjakavaa.
Tanskassa työmarkkinoita on uudistettu Ruotsia kokonaisvaltaisemmin. Tanskan flexicurity-mallin tavoitteena on yhdistää joustaviin työmarkkinoihin korkea sosiaaliturva ja aktiivinen työmarkkinapolitiikka. Pohjoismainen malli edellyttää korkeaa työllisyysastetta, jolla voidaan rahoittaa laajat tulonsiirrot ja julkiset palvelut. Tanskan kokemukset osoittavat, että korkeat sosiaaliturvaetuudet voidaan yhdistää korkeaan työllisyyteen ilman, että korkea verotus vaikuttaisi merkittävästi työn tarjontaan.
Kirjoittaja
Heikki Palviainen
väitöskirjatutkija
TAMPEREEN YLIOPISTO
heikki.palviainen at tuni.fi
Viitteet
1 Workfarella tarkoitetaan sitä, että toimeentuloturvan ehtona on osallistuminen aktivoiviin tai työllistäviin toimenpiteisiin. Tanskassa aktivointi on kolmivaiheista riippuen työttömyyden kestosta. Aluksi työttömältä edellytetään aktiivista työnhakua ja yhteydenpitoa työvoimatoimistoon, ja toiseen vaiheeseen liittyy neuvontaa, työnhakuun liittyviä kursseja ja lyhyitä koulutuksia. Viimeiseen vaiheeseen liittyy kohdennettua pidempiaikaista työllistymiskoulutusta (Svarer 2015).
2 Eurostat, Purchasing power parities. Actual individual consumption, EU15=1 .
3 EUROMOD country reports 2017.
4 Gini-kerroin on eräs tuloerojen mittari ja saa arvoja 0:n ja 1:n välillä. Mitä suuremmat ovat tuloerot, sitä suurempi on Gini-kerroin.
5 Staattisuudella viitataan siihen, ettei malli huomioi vero- ja tulonsiirtojärjestelmässä tapahtuvien muutosten käyttäytymisvaikutuksia.
Kirjallisuus
Andersen, T.M. (2015), Collective Risk Sharing: The Social Safety Net and Employment, teoksessa Andersen, T.M. & Bergman, M. & & Jensen, S.E. (Eds.): Reform Capacity and Macroeconomic Performance in the Nordic Countries, Oxford: Oxford University Press.
Andersen, T.M. & Svarer, M. (2007), Flexicurity: Labour Market Performance in Denmark, CESifo Economic Studies, 53, 389–429.
Dal Bó, E. & Finnan, F. & Folke, O. & Persson, T. & Rickne, J. (2019), Economic Losers and Political Winners: Sweden’s Radical Right, University of Stockholm, Institute for International Economic Studies, Mimeo.
Edmark, K. & Liang, C.Y. & Mörk, E. & Selin, H. (2016), The Swedish Earned Income Tax Credit: Did It Increase Employment? FinanzArchiv Public Finance Analysis, 72, 475–503.
Palviainen, H. (2020), Evolution of Social Protection Systems and Incentives in Finland and Its Comparison Countries. Taustaraportti Talouspolitiikan arviointineuvostolle.
Sutherland, H. & Figari, F. (2013), EUROMOD: the European Union tax-benefit microsimulation model, International Journal of Microsimulation, 6:1, 4–26.
Svarer, M. (2015), Labour Market Policies in Denmark. A Story of Structural Reforms and Evidence-Based Policy, teoksessa Andersen, T.M. & Bergman, M. & & Jensen, S.E. (Eds.): Reform Capacity and Macroeconomic Performance in the Nordic Countries, Oxford: Oxford University Press.
