1. T&Y-lehti
2. Henkilökohtaista ja monialaista palvelua tarvitaan työttömien aktivoinnissa

Henkilökohtaista ja monialaista palvelua tarvitaan työttömien aktivoinnissa

Työvoimapolitiikan pohjoismainen suunta painottaa heikossa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden aktivointia henkilökohtaisin ratkaisuin. Työllistymistä edistävässä monialaisessa yhteispalvelussa (TYP) selvitetään pitkään työttöminä olleiden palvelutarpeita ja pyritään tarjoamaan asiakkaille yksilöllisesti räätälöityjä palvelukokonaisuuksia kuntien työllistämis-, sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä TE-palvelujen ja Kelan yhteistyönä. Henkilökohtaisen palvelun edellytyksiä ovat asiakkaiden tarkoituksenmukainen ohjaus palveluun, monialaisen palvelutarpeen tunnistaminen, palvelujen riittävyys ja yhteensovittaminen sekä palvelun todennettu vaikuttavuus.

TYP tarjoaa pitkään työttöminä olleille heidän tarpeidensa mukaisia työvoima-, sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluja.

Monialaisen yhteispalvelun tavoite on edistää työttömien työllistymistä tarjoamalla heille heidän palvelutarpeensa mukaisia julkisia työvoima-, sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluja. Monialainen yhteispalvelu muodostettiin aiemmasta työvoiman palvelukeskustoiminnasta vuonna 2015 voimaan tulleella lailla (L 1369/2014). Yhteispalvelua varten perustetut 33 verkostoa kattavat koko maan.

Tarkastelemme tässä artikkelissa henkilökohtaisen palvelun toteutumista työllistymistä edistävässä monialaisessa yhteispalvelussa. Artikkeli perustuu kahteen Kelan rahoittamaan tutkimushankkeeseen, joiden yhteinen loppujulkaisu (Rajavaara ym. 2019) ilmestyi äskettäin. Tutkimusten aineistoja olivat monialaisen yhteispalvelun johtajien ja henkilöstön sähköiset kyselyt ja teemahaastattelut sekä rekisteriaineistot.

Henkilökohtainen palvelu perustuu asiakkaan tarpeisiin

Palvelujen henkilökohtaistaminen on tullut yhdeksi aktivoinnin avainkeinoksi. Henkilökohtaistamisen ajatellaan vastaavan asiakkaiden odotuksiin, lisäävän heidän vastuullisuuttaan omien asioittensa hoidosta ja säästävän julkisia varoja pitkällä aikavälillä.

Työttömien palveluja henkilökohtaistetaan Suomessa esimerkiksi haastattelujen, palvelutarpeen arviointien sekä työllistymis-, aktivointi- ja kotoutumissuunnitelmien avulla. Vuoden 2017 alusta alkaen TE-hallinnossa laajennetut työnhakija-asiakkaiden määräaikaishaastattelut ovat esimerkki asiakkaan palvelun henkilökohtaistamisesta (Valtakari ym. 2019). Vastaavasti Pirkanmaan työllisyyskokeilun kunnissa asiakkaille tarjottiin henkilökohtainen omavalmentaja (Arnkil ym. 2019). Kesäkuussa 2019 sovitussa hallituksen ohjelmassa työttömien henkilökohtainen palvelu luvataan turvata työ- ja elinkeinohallinnon riittävien henkilöstövoimavarojen avulla.

Henkilökohtainen (personal) on hieman eri asia kuin yksilöllinen (individual), vaikka suomen kielessä näitä adjektiiveja pidetään usein synonyymeinä. Individi tarkoittaa alun perin yksilöä ihmisryhmänsä edustajana, ja persoona viittaa tämän ihmisen ainutkertaisuuteen yksilönä. Persoonalla on omia, itse muotoiltuja päämääriä, kun yksilöt erottuvat toisista ihmisistä heidän ryhmäominaisuuksiensa perusteella. Siten henkilökohtainen palvelu painottaa asiakkaan omia odotuksia ja tavoitteita eikä niinkään sitä, millainen hänen otaksutaan olevan samankaltaisista ihmisistä muodostuvan ryhmän edustajana.

Henkilökohtainen palvelu edellyttää asiakkaan omien odotusten ja tavoitteiden tuntemista.

Henkilökohtaisen palvelun tarpeen ohella puhutaan monialaisesta palvelutarpeesta. Yhden hallinnon- tai ammattialan tuottama palvelu ei usein riitä monimutkaisessa elämäntilanteessa olevalle asiakkaalle. Työllistymisen tueksi työtön henkilö voi tarvita TE-hallinnon palvelujen ohella esimerkiksi sosiaali-, terveys-, koulutus- ja kuntoutuspalveluja. Asiakkaalle tarkoituksenmukaisen palvelukokonaisuuden aikaansaamiseksi palvelut tulee sovittaa yhteen. Palvelujen yhteensovittamisella tavoitellaan sekä asiakkaan parasta että tehokasta ja vaikuttavaa palvelujärjestelmää. Henkilökohtaisen palvelun tarve ja palvelutarpeen monialaisuus eivät ole toisilleen vastakkaisia asioita. Monialaisten palvelujen tarjoaminen kytkeytyy läheisesti ajatukseen asiakkaan henkilökohtaisten tarpeiden mukaisista palveluista.

Monenkirjavat elämäntilanteet palvelutarpeen taustalla

Henkilökohtaisen palvelun edellytys on kohderyhmän määrittely, sillä kaikkia asiakkaita ei ole mahdollista tai tarpeellistakaan palvella henkilökohtaisesti. Monialainen yhteispalvelu on tarkoitettu erityispalveluksi pitkittyneesti työttömälle asiakasryhmälle. Tätä erityispalvelua tarvitsevat asiakkaat määrittyvät TYP-lain 2 §:n perusteella. Sen mukaan palveluun ohjautumisen kriteerejä ovat työttömyyden kesto (yli 25-vuotiaat: työmarkkinatuen saanti vähintään 300 päivää tai yhtäjaksoisesti työtön yli 12 kuukautta; alle 25-vuotiaat: yhtäjaksoisesti työtön yli kuusi kuukautta) ja monialaisen yhteispalvelun tarve.

Uudet asiakkaat ohjautuvat yhteispalveluun pääasiallisesti TE-hallinnosta sekä harvakseltaan kuntien aikuissosiaalityöstä. Asiakkuus on työnhakija-asiakkaalle velvoittavaa. Vuonna 2016 palvelua sai yhteensä noin 50 000 asiakasta, kun työttömiä työnhakijoita oli tuolloin lähes 350 000 henkilöä.

Tutkimustemme perusteella työttömyyden kesto ei sellaisenaan riitä palvelun saannin kriteeriksi. Asiakkaan monialaisen palvelun tarpeen tunnistaminen on TYP-palvelussa työskentelevien mielestä epämääräistä ja hankalaa. Hieman ristiriitaisesti asiakkaan tulee olla samanaikaisesti pitkäaikaistyötön, työllistymiseen kykenevä sekä monialaista palvelua tarvitseva. TE-hallinnon asiantuntijat eivät usein ehdi tavata asiakkaita henkilökohtaisesti, ja tämä vaikeuttaa asiakkaiden oikea-aikaista ohjaamista palveluun.

Kyselyyn vastanneista Uudenmaan TYP-verkostoissa työskentelevistä TE-hallinnon, sosiaali- ja terveydenhuollon ja Kelan työntekijöistä (N = 95) yli 80 prosenttia katsoi TYP-asiakkaiden työllistymisen esteiksi mielenterveyden, päihteiden, työ- ja toimintakyvyn sekä fyysisen terveyden ongelmat. Myös kannustinloukut, puutteellinen koulutus, heikko työnhakumotivaatio, työpaikkojen puute, maahanmuuttajatausta tai kielenhallinta, ylivelkaantuminen, oppimisvaikeudet sekä työnhakijan ikä estävät työntekijöiden mielestä asiakkaiden työllistymistä.

Vastaukset osoittavat TYP-kriteerien perusteella ohjautuvien asiakkaiden elämäntilanteiden moninaisuuden. Palvelutarpeisiin vastaaminen edellyttää tästä syystä yksilöllisesti räätälöidyn palvelukokonaisuuden muotoilua kullekin asiakkaalle.

Palvelut eivät ole riittäviä

Palvelun henkilökohtaistaminen tarkoittaa asiakkaalle parhaimmillaan intensiivisiä ja kasvokkaisia palvelukohtaamisia sekä paneutuvaa asiakasyhteistyötä. Yhteispalvelun tultua lakisääteiseksi asiakkaan henkilökohtainen palvelu ei ole kuitenkaan kaikilta osin vahvistunut. Työvoiman palvelukeskuksissa toteutunutta yhden luukun palvelua on nykyisessä yhteispalvelussa korvattu väljemmillä yhteistyömuodoilla ja työntekijöiden yksintyöskentelyllä. Asiakkaiden henkilökohtaiset tapaamiset ja työntekijöiden parityöskentely ovat vähentyneet, ja Skypen käyttö on yleistynyt työntekijöiden keskinäisessä neuvonpidossa.

Uudenmaan TYP-verkostojen työntekijöille suunnattu kysely toi esiin riittämättömän panostuksen henkilökohtaisiin palveluihin.

Kyselyyn vastanneista Uudenmaan TYP-verkostojen työntekijöistä (N = 95) suurin osa arvioi oman verkostonsa toimivan hyvin tai erittäin hyvin. Joka kymmenes vastaaja piti verkostoaan huonosti tai ei lainkaan toimivana. Parhaiten toimiviksi nähtiin Kelan TYP-työkykyneuvonta ja kuntoutus ja heikoimmin toimivaksi sosiaalityö ja -palvelut. TE-hallinnon ja terveyspalvelujen panos ei ollut useimpien työntekijöiden mielestä riittävää asiakkaiden palvelutarpeiden kannalta. TYP-laissa mainittujen yhteistyötahojen lisäksi verkostoissa rakennettiin yhteistyötä muun muassa opetus- ja koulutussektorin, opintoneuvonnan, työpajatoiminnan, velkaneuvonnan sekä järjestöjen osallisuutta tukevien palvelujen kesken.

Yhteensovittava johtaminen

TYP-lain tullessa voimaan työvoiman palvelukeskuksissa yleisestä yhteisjohtajuudesta (TE-hallinto ja kunta) siirryttiin yhden johtajan malliin. Nykyisessä yhteispalvelussa kunta kantaa johtamisen päävastuun.

Asiakkaiden palvelukokonaisuuksien mahdollistamiseksi kuntien nimeämän TYP-johtajan tulee koordinoida eri hallinnonalojen samanaikaisia ja toisiinsa vaikuttavia panoksia. Johtajien mielestä tällainen yhteensovittava johtaminen edellyttää toimivien paikallisten ja alueellisten yhteistyöverkostojen rakentamista, riittävää ja pysyvää henkilöstöä sekä kykyä neuvotella eri osapuolten kanssa yhteisistä toimintamalleista. Palvelujen yhteensovittamisessa yhteistyö- ja tiimirakenteet, yhteiset asiakassuunnitelmat ja tiedonkulun tehostaminen ovat myös soveltuvia keinoja. Johtajat toivovat kiinteämpää yhteistyötä TE-hallinnon, koulutus- ja työllistämispalvelujen sekä terveys- ja mielenterveyspalvelujen kanssa.

Sekä TYP-johtajat että henkilöstö pitävät yhteispalvelun henkilöstövoimavaroja kasvaneisiin asiakasmääriin nähden riittämättöminä. Henkilöstön vaihtuvuus ja osa-aikaisuus häiritsevät myös palvelutoimintaa. Monialaisessa yhteispalvelussa työskentelevien omat esimiehet toimivat kunkin työntekijän taustaorganisaatioissa. Yhtenäisen palveluprosessin rakentaminen ja juurruttaminen vaatii johtajalta kykyä suostutella eri työntekijäryhmiä ja neuvotella heidän esimiestensä kanssa. Vähäisen toimivallan takia TYP-johtajat kaipasivat tukea palveluyhteistyön yhdenmukaistamiseen alueelliselta TYP-johtoryhmältä sekä valtakunnalliselta ohjausryhmältä.

Hyvinvointivaikutukset ovat todennettavissa

Verkostomainen yhteispalvelu on kelpo ratkaisu silloin, kun asiakkaiden palvelutarpeet ovat monimutkaisia ja pitkäkestoisia ja palveluntuottajat ovat riippuvaisia toisistaan. Se on kuitenkin myös vaativa palvelujen järjestämisen tapa, ja tulosvastuullisuuden on huomattu toteutuvan palveluverkostoissa heikosti. Verkoston osapuolia on jopa pulmallista saattaa vastuuseen tuloksista ja vaikutuksista, jotka syntyvät muiden kanssa yhteistyössä. Nykyiset asiakastietojärjestelmät eivät ole toimivia TYP-palvelun vaikuttavuuden seurannan kannalta, mutta yhteispalvelun vaikutuksista on käytettävissä hieman tutkimustietoa.

Ensinnäkin monialaisen yhteispalvelun vaikuttavuus näyttää ilmenevän enemmän työttömien hyvinvoinnissa kuin heidän työllistymisessään. Uudenmaan TYP-työntekijöiden kyselyyn vastanneista (N = 95) lähes 90 prosenttia katsoi, että yhteispalvelulla voidaan ehkäistä työttömien syrjäytymistä, ja yli 80 prosenttia vastanneista arveli, että sillä voidaan lisätä työttömien hyvinvointia. Lähes 80 prosenttia vastanneista työntekijöistä piti palvelua yhteiskunnallisesti hyödyllisenä. Kuitenkin vain puolet vastanneista katsoi yhteispalvelun onnistuvan vaikeimmin työllistyvien aktivoinnissa ja vähentävän pitkäaikaistyöttömyyttä.

Toiseksi monet yhteispalvelun päättävät asiakkaat jäävät elämäntilanteeseen, jossa heille ei löydetä pitkäkestoista ratkaisua. Uudenmaan TYP-verkostoja koskevan rekisteritiedon perusteella noin joka kolmas asiakkuus päättyi vuonna 2016 tällaiseen epäselvään tilanteeseen. Asiakkuuden päättymisen syyt vaihtelevat huomattavasti verkostoittain. Työllistymiseen tai opintoihin siirtymisen takia asiakkuudet päättyivät 18–50 prosentin osalta. Työvoiman ulkopuolelle, kuten eläkkeelle, kuntoutukseen tai pitkäkestoisen sairauden hoitoon siirtyi 12–36 prosenttia asiakkaista.

Kolmanneksi asiakkaat arvioivat monialaisen yhteispalvelun vaikuttavan myönteisesti. Yhteispalvelu parantaa työttömien hyvinvointia Promeq-hankkeessa toteutetun kuuden kuukauden seurannan perusteella. Tutkimuksen mukaan 73 prosenttia pitkäaikaistyöttömistä oli joko erittäin tai melko tyytyväisiä TYP-palveluun. Hyödyt ilmenivät taloustilanteessa, ystävyyssuhteissa, päivärytmissä ja terveydentilassa. Vain 20 prosenttia katsoi, ettei yhteispalvelulla ollut myönteisiä vaikutuksia (Mäntysaari 2019.) Samansuuntaisia tuloksia on raportoitu myös asiakkaille suunnatussa kyselyssä (Pitkänen ym. 2019).

Henkilökohtaisen palvelun esteet ovat poistettavissa

Yhteispalvelun valtakunnallinen saatavuus parantui TYP-lain myötä. Tutkimustulostemme perusteella lain toimeenpano ei kuitenkaan merkinnyt henkilökohtaisempaa ja intensiivisempää palvelua pitkäaikaistyöttömälle asiakkaalle. Asiakasmäärien kasvu, verkostomainen toimintatapa ja henkilöstövoimavarojen riittämättömyys ovat jopa vähentäneet pitkään työttöminä olleiden henkilökohtaisen palvelun edellytyksiä.

TYP-lain toimeenpano ei ole merkinnyt henkilökohtaisempaa ja intensiivisempää palvelua pitkäaikaistyöttömille.

Asiakkaiden monialaisen palvelun tarve jää usein epäselväksi, ja TYP-asiakkaiksi päätyy henkilöitä, joilla ei enää ole työllistymisen mahdollisuuksia. TYP-laki koordinoi työttömien alueellista palvelutarjontaa, mutta eri politiikkalohkot toimivat edelleen toisistaan erillisinä. Johtajat ja työntekijät kamppailevat ristiriidoissa virallisten työllisyystavoitteiden ja asiakkaiden henkilökohtaisten tilanteiden välillä.

Henkilökohtaisen ja monialaisen palvelun vahvistaminen edellyttää työllisyys- ja hyvinvointipolitiikkojen yhteensovittamista ja eri hallinnonalojen yhteistä ymmärrystä siitä, että pitkittyneesti työttömien ihmisten kohdalla ratkaisut eivät synny nopeasti tai pakottaen. Hyvinvoinnin edistyminen, työ- ja toimintakyvyn kohentuminen ja työllistymisen edellytysten paraneminen ovat monialaisen yhteispalvelun todennettuja tuloksia, jotka olisi tarpeen asettaa toiminnan virallisiksi tavoitteiksi. Tämä merkitsisi siirtymää pelkästä työllistymistavoitteisesta palvelusta henkilökohtaiseen, asiakaslähtöiseen palveluun.

Yhden luukun palvelua olisi jälleen syytä vahvistaa asiakkaiden ja työntekijöiden sekä työntekijöiden keskinäisen vuorovaikutuksen edistämiseksi. Yhteisten tavoitteiden kirkastaminen ja ohjauksen tehostaminen voivat lisätä edellytyksiä paikalliselle johtamiselle. Monialaisen palvelutarpeen tunnistamista tulisi tehostaa etenkin TE-palveluissa, jotta yhteispalveluun päätyvät siitä hyötyvät asiakkaat. Samoin kannattaisi vahvistaa opetuksen ja koulutuksen, talous- ja velkaneuvonnan sekä järjestöjen osallistumista yhteispalveluun. Digitaalisten palvelujen ja yhteistyömuotojen avulla voidaan henkilökohtaistaa palvelua sekä osallistaa asiakkaita palvelujen suunnitteluun ja toteutukseen. Kaikilla pitkäaikaistyöttömillä ei kuitenkaan ole taloudellisia tai toiminnallisia edellytyksiä digitaalisten palvelujen käyttöön, eivätkä nämä palvelut voi korvata henkilökohtaisia, kasvokkaisia kohtaamisia.

Työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu oli jo jäädä maakunta- ja sote-uudistusten jalkoihin. Toimintamalli edustaa kuitenkin jopa kansainvälisesti vertaillen ainutlaatuista palvelujen yhteensovittamisen keinoa, josta on syytä pitää kiinni ja edelleen kehittää. Henkilökohtaisen ja monialaisen palvelun tarve on ilmeinen osatyökykyisillä, vaikeasti työllistyvillä ja maahanmuuttajilla, joiden palveluun aiotaan työllisyysasteen nostamistavoitteen takia panostaa tällä hallituskaudella. Edellytykset ovat jo olemassa, kunhan ne otetaan järkevällä tavalla käyttöön.