Epäblogi tulonjaosta ja pääomatulojen verotuksesta
Toimittaja otti yhteyttä, ja halusi vastauksia seuraaviin kysymyksiin:
1. Miksi ansio- ja pääomatuloja verotetaan Suomessa erilaisilla käytännöillä ja eri prosenteilla?
2. Mitä seurauksia sillä olisi, jos näin ei olisi, vaan henkilön kaikkia tuloja niiden lähteestä riippumatta verotettaisiin yhdellä ja samalla prosentilla?
Koska lehtijutussa vastaukseni, joka perustui kolmeen näkökohtaan, yksinkertaistui pariin kommentoivaan lauseeseen, laitan tähän pitkän version, vaikka se ei ole normaali blogiteksti.
Suomessa siirryttiin vuoden 1993 uudistuksessa ns. pohjoismaiseen eriytettyyn veromalliin, jossa ansio- ja pääomaverotuloja verotetaan erillisinä. Muissa, erityisesti isommissa maissa vastaava käytäntö ei ole saavuttanut niin laajaa jalansijaa. Samalla uudistus oli osa EU-jäsenyyteen varautuvaa verojärjestelmän modernisointia, johon kuului myös arvonlisäverotukseen siirtyminen.
1. Pieni avotalous verokilpailussa: Tärkeimpänä syynä oli tuolloinen pelko maiden välisestä verokilpailusta, joka kohdistuisi erityisesti pieniin avotalouksiin, kuten Pohjoismaat. Tuotannontekijöistä pääoman liikkuvuus on työtä suurempaa, ja siksi pelättiin verokilpailun ja pääomapaon johtavan nopeasti ”race to the bottom”-ilmiöön ja hyvinkin mataliin pääomaveroasteisiin.
Ensiaskeleena eriytettiin pääomatulojen verotus. Pelin avasi Tanska, joka sittemmin havaitsi ongelmat tulonmuunnon osalta ja jäi enemmän sivustakatsojan rooliin. Suomi taas seurasi Ruotsia mutta meni pidemmälle ja loi muita ongelmallisemman järjestelmän.
Tuolloin jo veroesitysten valmisteluvaiheessa havaittiin, että suurimpien osinkotulonsaajien verotus kevenee huomattavasti. Varakkaiden yritysten omistajille verouudistus oli lottovoitto, koska käyttöön oli aiemmin otettu yhtiöveron hyvitysjärjestelmä. Listaamattomasta yrityksestä voitiin nostaa osinkoina 11,25 prosenttia yrityksen nettovarallisuudesta, joka oli käytännössä verovapaata (Niskakangas 2017).
Sittemmin huoli verokilpailusta pääomatulojen verotuksessa on osoittautunut ylimitoitetuksi. Nykyisin OECD:ssä ja EU:ssa ongelmaksi nähdään enemmän veron välttely tai -kierto erilaisten keinotekoisten yritysjärjestelyiden avulla. Tuoreessa tutkimuksessa Alstadsaeter et al. (2017) arvioivat “Panama-paperien”, HSCB-vuodon ja skandinaavisten rekisteriaineistojen perusteella, että Skandinavian maiden 1 000 varakkainta perhettä ovat välttäneet yli 30 prosenttia heille kuuluvista veroista.
2. Pääoman nollaverotulos: Lisäksi tuolloin argumentointiin usein, että pääomatuloja (säästämistä) ei tulisi lainkaan verottaa. Vedottiin veroteorian perustuloksiin, kuten Atkinson-Stiglitz-teoreema (1976) sekä Diamond ja Mirrlees (1971). Tosin nämä tulostensa tulkinnat ovat Tony Atkinson ja talousnobelistit Joseph Stiglitz ja Peter Diamond tehokkaasti torjuneet. Esimerkiksi Chamleyn (1986) ja Juddin (1985) nollaverotulos perustui äärettömiin elävän sijoittajan (dynastian) malliin. Nyttemmin mm. Diamondin argumentointi on nostanut esiin sen, että ihmiset eivät elä äärettömän kauan, jolloin abstraktissa optimiverokehikossa pääomatuloja (säästämistä) voidaan verottaa. Toki pääoman verotusta rajoittaa veron todellinen kohtaanto, siis se, kuinka paljon verotaakasta siirtyy lopulta työvoiman maksettavaksi (Stiglitz 2017).
Banks ja Diamond (2010) laativat raportin osaksi veroteoriasta talousnobelisti James Mirrleesin vetämää Mirrlees Review:tä. He suosittivat pohjoismaisen eriytetyn mallin asemesta mallia, jossa ansiotulojen ja pääomatulojen veroasteet seuraavat toisiaan. Tällöin suurituloisen pääomatulojen veroaste olisi pienituloisen pääomatulojen veroastetta korkeampi, mutta ansio- ja pääomatuloja ei myöskään käsiteltäisi yhtenäisesti niiden summana (ks. Apps ja Rees (2012), jotka kritisoivat sitä, ettei Mirrlees Review lopulta päätynytkään Banksin ja Diamondin ehdotukseen). Nykyisessä Suomen mallissa suurin heikkous on tulojen jakaminen ansio- ja osinkotulojen välillä. Tämä kannustaa tulojen muuntamiseen, joka on ongelma verotukselle asetettujen tulojen uudelleenjakotavoitteiden (tuloerojen kaventamisen) kannalta.
Nykyisellään pääomatulojen verotus ja tulojen muuntomahdollisuudet on kytketty yrityksen nettovarallisuuteen. Verotuksen epäneutraalisuus on tältä osin alentanut listaamattomien yritysten oman pääoman tuottovaatimusta markkinatuottoon verrattuna ja on johtanut oman pääoman osuuden kasvattamiseen. Tutkimuksesta on saatu tukea siihen, että tähän tähtäävä oman pääoman kasvattaminen liikainvestoinneilla ei välttämättä kohdistu tuotantopääomaan vaan sitä on suunnattu mm. sijoitusvarallisuuteen. Tämä on johtanut pääoman väärään allokaatioon ja tehottomuuteen (VATT:ssa Harju ym. 2010).
Lisäksi pääomatulot kertyvät valtaosaltaan suurituloisille. Nykyisin Suomessa suurituloisin 1 prosentti kotitalouksista saa noin 40 prosenttia kaikista pääomatuloista. Tästä syystä suuret pääomatulot ovat myös signaali ”hyvästä veronmaksukyvystä”, jolloin niitä voidaan verottaa progressiivisesti (Christiansen ja Tuomala 2008). Lisäksi optimaalisen perintöveron osalta ylimmät rajaveroasteet ovat hyvinkin korkeita, 40–50 prosenttia (ks. Piketty ja Saez 2013).
3. Tulonmuunto ja tulonjako: Suurin epäkohta Suomen pääomaverotuksessa liittyy siis listaamattomien yritysten verokohteluun, joka on ainutlaatuinen kansainvälisessä katsannossa. Se tarjoaa huomattavat kannustimet varakkaiden listaamattomien (julkisesti noteeraamattomien) yritysten omistajille muuntaa tulojaan pääomatuloksi, jota verotetaan huomattavasti matalammalla veroprosentilla, kuin mitä heidän tulojensa mukainen ansioverojen rajaveroaste olisi ollut (Pirttilä ja Selin 2011).
Suomen aineisto osoittaa, että iso osa yrittäjistä jakaa kokonaistulonsa verotuksellisesti optimaalisesti, koska miltei 50 prosenttia kaikista YEL-yrittäjistä maksaa täsmälleen vero-optimaalisen osuuden bruttotulostaan palkkatulona (Harju ym. (2010) ja Harju ja Matikka 2013, 2016).
Vuoden 1993 verouudistus johti huipputulojen (ylin tulonsaajaprosentti) ja tuloerojen nopeaan kasvuun (Jäntti et al. 2009; Suoniemi 2002). Ajanjaksolla 1994–2000 Suomen Gini-kertoimella mitattu tuloerojen kasvu oli nopeinta OECD-maissa. Samalla huipputulojen koostumus muuttui voimakkaasti osinkotulovaltaiseksi. Ylimpien tuloluokkien keskimääräiset veroasteet alenivat, erityisesti huipputulojen osalta, ja koko välittömän verotuksen progressiivisuus heikkeni johtaen käytettävissä olevissa tuloissa mitattuun tuloerojen kasvuun (Riihelä ym. 2005, 2008; Suoniemi 2002, 2003). Veroja edeltävissä bruttotuloissa vastaavaa tuloerojen kasvua ei tuolloin havaittu.
Sittemmin Suomen pääomaverotusta on korjailtu useasti ja yhtiöveron hyvitys on poistettu, mutta järjestelmään on lisätty verotettavan tulon vähennyksiä ja varallisuusverosta on luovuttu. Kaikesta huolimatta tulolajien muuntamisen mahdollisuus ja tuloerot ovat säilyneet eikä Suomen tulonjaossa eikä huipputuloissa ja niiden rakenteessa ole näkynyt sellaisia muutoksia, jotka voitaisiin liittää pääomaverotuksen paikkailuun.
Suurimpien ansiotulojen rajaveroasteiden korottaminen (solidaarisuusvero) on vain lisännyt (rajaveroasteiden eroon liittyvän) tulonmuunnon houkuttelevuutta. Ennen tätä tulonmuunto-ongelma olisi pitänyt ratkaista korottamalla listaamattomien yritysten omistajien verotusta.
Pääomaverotuksen uudistamista ovat ehdottaneet ainakin valtiosihteeri Hetemäen verotyöryhmä (Verotuksen kehittämistyöryhmä 2010) ja tänä vuonna valtiovarainministeriön asettama työryhmä, mutta esitykset eivät ole saaneet hallituksilta poliittista tukea. Hetemäen työryhmän ehdotus luopuisi listaamattomien yritysten verovapaasta osingosta ja esittää ns. normaalituottomallia. Normaalituotto sidottaisiin riskittömään tuottoon, jonka saa sijoituksesta valtion velkapapereihin. Tämä olisi normaalioloissakin vain muutaman prosentin tasolla, ei 8 kuten Suomen nykyisessä osinkoveromallissa, mutta toisaalta listaamattomissa yrityksissä normaalituoton alittavista suuristakin osingoista vain 35 prosenttia olisi verotettavaa pääomatuloa. Tätä ylittävä osa olisi kokonaan verotettavaa pääomatuloa.
Nykytilannetta parempi tapa kuroa umpeen suurituloisten ansio- ja pääomatuloveroasteiden välistä kuilua ja hillitä tulonmuuntoa listaamattomissa yrityksissä olisi rakentaa kokonaan uusi verojärjestelmä Banksin ja Diamondin (2010) sekä Appsin ja Reesin (2012) ehdotusten pohjalta, jotka hylkäävät pohjoismaisen mallin. Pääomatulojen, erityisesti listaamattomien yritysten osinkojen verotukseen tehtävien muutosten seurauksena myös tuloerot kaventuisivat, erityisesti tulohuipun osalta ja pääoman allokaatio parantuisi.
Siis ei ole syytä verottaa kaikkia tuloja yhtenäisesti, mutta myös pääomatuloja pitää verottaa progressiivisesti ja listaamattomien yhtiöiden osingonsaajien verotuki on poistettava.
Kirjallisuus
Alstadsæter, A., Johannesen, N. ja Zucman, G. (2017): Tax Evasion and Inequality, NBER Working Paper 23772.
Apps, P.F. ja Rees, R. (2012): Capital Income Taxation and the Mirrlees Review, IZA Discussion Paper No. 6615.
Atkinson, A.B. ja Stiglitz, J.E. (1976): The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation, Journal of Public Economics, 6, 55–75.
Banks, J. ja Diamond, P.A. (2010): The Base for Direct Taxation, teoksessa Mirrlees, J.A. et al. (Toim.): The Mirrlees Review. Dimensions of Tax Design, Oxford: Oxford University Press, 548–648.
Chamley, C. (1986): Optimal Taxation of Capital Income in General Equilibrium with Infinite Lives, Econometrica, 54, 607–622.
Christiansen, V. ja Tuomala, M. (2008): On Taxing Capital Income with Income Shifting, International Tax and Public Finance, 15, 527–545.
Diamond P.A. ja Mirrlees J.A. (1971): Optimal Taxation and Public Production II: Tax Rules, American Economic Review, 61, 261–278.
Harju, J. ja Matikka, T. (2013): Entrepreneurs and Income-shifting: Empirical Evidence from a Finnish Tax Reform, VATT Working Papers 43.
Harju, J. ja Matikka, T. (2016): Business owners and income-shifting: evidence from Finland, Small Business Economics, 46, 115–136.
Harju, J., Matikka, T., Pirtttilä, J. ja Ropponen, O. (2013): Miten yrityksiä pitäisi verottaa?, Talous & Yhteiskunta, 41:3, 20–25.
Harju, J., Karikallio, H. ja Matikka, T. (2010): Listaamattomien osakeyhtiöiden osingonjako ja taserakenteet, VATT Muistiot 18.
Judd, K.L. (1985): Redistributive Taxation in a Simple Perfect Foresight Model, Journal of Public Economics, 28, 59–83.
Jäntti, M., Riihelä, M., Sullström, R. ja Tuomala, M. (2009): Long Term Trends in Top Income Shares in Finland, teoksessa Atkinson, A.B. ja Piketty, T. (Toim.): Top Incomes over the 20th Century: Volume II – A Global Perspective, Oxford: Oxford University Press.
Niskakangas, H. (2017): Vuosisadan verouudistuksesta neljännesvuosisata, Verotus, 5/2017, 508–521.
Pirttilä, J. ja Selin, H. (2006): How Successful is the Dual Income Tax? Evidence from the Finnish Tax Reform of 1993, CESifo Working Paper Series No. 1875.
Pirttilä, J. ja Selin, H. (2011): Income Shifting within a Dual Income Tax System: Evidence from the Finnish Tax Reform of 1993, Scandinavian Journal of Economics, 113, 120–144.
Piketty, T. ja Saez, E. (2013): A Theory of Optimal Inheritance Taxation, Econometrica, 81, 1851–1886.
Riihelä, M., Sullström, R. ja Tuomala, M. (2005): Kuponginleikkaajien paluu: Ylimmät tulot ja niiden verotus, Talous & Yhteiskunta, 33:1, 14–21.
Stiglitz, J. E. (2017): The Optimal Tax on Capital is Greater than Zero, INET Session in Honor of Tony Atkinson, New York, September 19, 2017.
Suoniemi, I. (2002): Kotitalouksien tulot ja tulonjako 1990-luvulla, teoksessa Sauramo, P. (toim.): Kriisistä nousuun – miten kävi kansalaisille, Helsinki: Edita, 98–131.
Suoniemi, I. (2002): Verotus, tulonjako ja talouden vakauttaminen: eräitä havaintoja Suomen kehityksestä, Talous & Yhteiskunta, 30:3, 26–32.
Suoniemi, I. (2003): Tulonjako ja välittömän verotuksen progressio: 1990-luvun kehitys Suomessa, Kansantaloudellinen aikakauskirja, 99, 414–423.
Verotuksen kehittämistyöryhmä (2010): Verotuksen kehittämistyöryhmän väliraportti, Valtiovarainministeriön julkaisuja 35/2010.
