Kuinka pitää öljy maassa
Fossiilisia polttoaineita on liikaa. Jotta maailma pysyy Pariisin sopimuksen asettamissa ilmastotavoitteissa, tulee löydettävissä olevasta öljystä ja maakaasusta jättää merkittävä osa käyttämättä.
Ilmastotavoitteet vaativat paitsi huomattavasti kunnianhimoisempaa globaalia ilmastopolitiikkaa myös uusia keinoja päästöjen vähentämiseksi. Taloustieteilijän selkäydinreaktio on hinnoitella hiilidioksidin ulkoisvaikutukset. Keskitytään tässä öljyyn. Yhdestä öljybarrelista tulee poltettaessa noin 430 kilogramman hiilidioksidipäästöt, joten päästöjen yhteiskunnallisella kustannuksella 100 euroa per CO2-tonni tulisi veron olla 43 euroa per barreli.
Kenen tämä vero pitäisi maksaa? Tähän on kaksi vaihtoehtoista tapaa. Ensimmäisessä vaihtoehdossa vero kohdennetaan öljyn kuluttajalle, esimerkiksi autoaan tankkaavalle suomalaiselle. Tämä kysyntäpuolen ilmastopolitiikka on Suomen ja Euroopan Unionin ilmastopolitiikan taustalla. Hiilidioksidiverot, päästökauppa tai uusiutuvien polttoaineiden jakeluvelvoite vähentävät fossiilisten polttoaineiden kysyntää. Kun öljyn maailmanmarkkinahinta laskee, kalleimpien kenttien avaaminen ja osa öljynetsinnästä muuttuu kannattamattomaksi. Öljy jää maahan.
Toisessa vaihtoehdossa vero kohdennetaan öljyn tuottajille, mikä vaikuttaa öljynetsinnän ja -tuotannon kannattavuuteen suoraan. Tätä kutsutaan tarjontapuolen ilmastopolitiikaksi. Norjassa on viime aikoina keskusteltu öljyntuotannolle asetettavasta ilmastoperusteisesta maksusta (omstillingsavgift). Yhdysvalloissa ilmastonmuutoksesta huolestunut Bidenin hallinto on nostanut öljyntuotannon rojaltimaksuja. Joukko pieniä öljyntuottajamaita, viimeisimpinä Espanja, Tanska ja Irlanti, ovat rajoittaneet öljynetsintää rajojensa sisällä.
Varsinaisen tarjontapuolen ilmastopolitiikan lisäksi öljyn tarjontaan puututaan jo nyt voimakkaasti fiskaalisista syistä. Laajasti käytössä olevat tuotantomääriin tai -arvoon perustuvat verot vaikuttavat investointien kannattavuuteen ja siten uusien öljykenttien avaamiseen. Keskimäärin ne vastaavat öljyntuotannolle asetettua 23 euron veroa kutakin hiilidioksiditonnia kohden. Tämä luku on huomattavan suuri verrattuna kysyntäpuolen hiilidioksidipäästöjen globaaliin keskihintaan, joka on vielä vain noin 3 euroa per tonni.
Vaikutuksia ei tunneta
Tarjontapuolen ilmastopolitiikan vaikutuksia ei vielä täysin tunneta, ja esimerkiksi hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli IPCC listaa sen erääksi tietopuutteeksi kuudennessa arviointiraportissaan. Uudessa työpaperissa tutkin norjalaisten kollegojen kanssa, miten tuotantoon kohdistuva verotus vaikuttaa öljy-yhtiöiden toimintaan, markkinoihin ja päästöihin. Käytämme Rystad Energy -konsulttiyhtiön koostamaa globaalia yritystason paneeliaineistoa, joka sisältää tiedot yritysten vuosittaisista tuotantomääristä, investoinneista ja kustannuksista vuosille 2000–2020. Lisäksi olemme keränneet dataa 130 öljyverouudistuksesta yhteensä 52:ssa eri maassa. Tutkimuksessa käytettyjen öljy- ja kaasukenttien sijainnit on esitetty kuviossa 1.
Kuvio 1. Öljy- ja kaasukenttien sijainnit vuosina 2000–2020
Tutkimusmenetelmämme voi ymmärtää seuraavasti: Kuvitellaan öljy-yhtiö BP, joka toimii Pohjanmerellä Norjan ja Iso-Britannian aluevesillä. Jos Iso-Britannia tekee muutoksen öljyn verotukseen, voimme tilastollisesti tutkia, miten tuotanto ja investoinnit reagoivat Iso-Britanniassa verrattuna BP:n toimintaan Norjassa, jossa veromuutosta ei tapahdu. Käyttämämme difference-in-differences -analyysi perustuu yllä kuvattuun lähestymistapaan, mutta käyttää dataa kaikista öljyntuottajamaista, -yrityksistä ja veromuutoksista vuosina 2000–2020.
Yhden prosenttiyksikön veronkorotus vähentää öljynetsintää 3–4 prosenttia.
Tulostemme perusteella öljynetsintä reagoi voimakkaasti muutoksiin tuotantoon perustuvissa veroissa. Yhden prosenttiyksikön veronkorotus vähentää öljynetsintää ja löydettyjä reservejä 3–4 prosenttia. Kuten odotettua, käynnissä oleva öljyntuotanto ei reagoi hintoihin. Kun öljykenttä on kerran avattu, on vuosittaisia tuotantomääriä vaikea säätää.
Tutkimuksemme mukaan öljyn tarjonta on hieman joustavampaa kuin aiemmassa kirjallisuudessa on arvioitu. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että tutkimme vaikutusta öljyn etsintään ja siten arvioimme pitkän aikavälin hintajoustoa. Toisekseen käytämme muutoksia öljyn verotuksessa, kun useimmat aiemmista tutkimuksista ovat perustuneet hintavaihteluihin. Jos yritykset kokevat veromuutokset pysyvämpinä kuin yksittäiset hintapiikit, on niillä suurempi investointeja ohjaava vaikutus.
Veroilla on vaikutusta
Tulostemme perusteella öljyn fiskaaliset tuotantoverot vaikuttavat ilmastopäästöihin merkittävästi. Jos kaikki olemassa olevat tuotantoverot poistettaisiin, kasvattaisi se vuotuisia päästöjä pitkällä aikavälillä jopa 1,3–2,7 GtCO2. Tämä on noin 4–7 prosenttia verrattuna nykyisiin vuotuisiin hiilidioksidipäästöihin. Nykyisen verojärjestelmän päästövähennyskustannukset ovat keskimäärin noin 17–19 euroa per hiilidioksiditonni, eli selvästi alle päästöjen yhteiskunnallisen kustannuksen. On sekä ilmaston että taloudellisen tehokkuuden kannalta tärkeää, että maat eivät laske verotasoja nykyisestä tai korvaa niitä voittoon perustuvalla neutraalilla verotuksella.
Hiilidioksidipäästöihin voi siis vaikuttaa verottamalla fossiilisten kysyntää tai tarjontaa. Mutta kumpi on parempi keino ilmastopolitiikan toteuttamiseksi? Kun öljyntuojamaat yhdessä vähentävät öljyn kysyntää, fossiilisten polttoaineiden maailmanmarkkinahinta laskee ja ylijäämää siirtyy öljyn tuottajilta sen kuluttajille. Myös suomalaiset hyötyvät, kun kansainvälinen ilmastopolitiikka nakertaa tuottajamaiden voittoja.
Jos taas öljyntuottajamaat alkavat koordinoidusti rajoittaa öljyn tarjontaa ilmastosyistä, johtaa se öljyn hinnan nousuun ja hyödyttää tuottajia. Jotkut näkevät tämän hyvänä keinona tukea kehittyviä valtioita, joiden julkisen sektorin rahoitus on riippuvainen laskevista öljytuloista. Toiset puolestaan pelkäävät korkean hinnan pönkittävän autoritaarisia ja korruptoituneita ”petrovaltioita”. Tulonjakovaikutusten hyvyys tai huonous on lopulta arvovalintakysymys, johon tutkimus ei voi antaa yksiselitteistä vastausta.
Entä jos kaikki maat eivät teekään osaansa? Toisinaan on esitetty huoli hiilivuodosta. Pelkona on, että suomalaisten kulutuksen pieneneminen laskee öljyn maailmanmarkkinahintaa ja kasvattaa kulutusta muualla maailmassa. Lyhyellä aikavälillä öljyntuotanto on hyvin joustamatonta, ja laskeva kysyntä näkyy lähinnä hinnoissa, ei määrissä. Ilmaston kannalta keskeisiä eivät kuitenkaan ole vuotuiset vaan kumulatiiviset päästöt. Matalampi öljyn hinta heijastuu investointi- ja etsintäpäätöksiin, ja öljyn tarjonta on pitkällä aikavälillä melko joustavaa. Tulostemme mukaan kysyntäpuolen ilmastopolitiikan aiheuttama pitkän aikavälin hiilivuoto on pientä, vain noin 10–20 prosenttia aiotusta päästövähennyksestä siirtyy toisiin maihin.
Suuret öljyntuottajamaat ovat empineet tarjonnan rajoittamista yksipuolisesti. Pelkona on tarjontapuolen hiilivuoto. Jos muut tuottajamaat korvaavat vähentyneen tarjonnan lähes täysimääräisesti, jää politiikan globaali vaikutus pieneksi. Tulostemme mukaan huoli tarjontapuolen hiilivuodosta on aiheellinen. Yksipuolisten tarjontarajoitteiden hiilivuoto voi tulostemme mukaan olla jopa 80–90 prosenttia pitkällä aikavälillä, kun otetaan huomioon muutokset öljynetsinnässä ja uusien kenttien avaamisissa. Hiilivuodon välttämiseksi tarjontapuolen ilmastopolitiikkaa on perusteltua lähteä edistämään mahdollisimman laajalla koalitiolla.
Nettonollafoorumi
Yhdysvaltain varapresidentti Kamala Harris on aiemmin ehdottanut tuottajamaiden ilmastokoalition luomista Yhdysvaltojen johdolla. Suuret tuottajamaat perustivat huhtikuussa 2021 tuottajien nettonollafoorumin (Net-Zero Producers Forum), johon kuuluvat Kanada, Norja, Qatar, Saudi-Arabia, Yhdistyneet arabiemiirikunnat ja Yhdysvallat. Jotkut näkevät tämän ensimmäisenä askeleena kohti tuottajamaiden ilmastokoalitiota, joka muodostuisi Pariisin sopimuksen rinnalle.
Huoli tarjontapuolen hiilivuodosta on aiheellinen.
Globaalit ponnistelut ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi jatkuvat ja saavat uusia muotoja. Tämä luo tutkimukselle uusia kiinnostavia kysymyksiä, joihin vastaamalla voidaan tukea näyttöön perustuvaa päätöksentekoa. Tutkimuksemme on ensimmäinen yritys ymmärtää tarjontapuolen ilmastopolitiikan vaikutuksia globaalin yritysdatan avulla, mutta se jättää toistaiseksi auki useita kiinnostavia kysymyksiä politiikan hyväksyttävyyteen, toteutettavuuteen tai yksittäisten maiden kohtaamiin kannustimiin liittyen.
LASSI AHLVIK
Lassi Ahlvik on ympäristötalouden apulaisprofessori Helsingin yliopistossa ja Helsinki GSE:ssä. Hän väitteli filosofian tohtoriksi Aalto-yliopistossa.
Kuva: Lassi Ahlvik
Kirjallisuus
Ahlvik, L., Andersen, J. J., Hamang, J. H. & Harding, T. (2022), Quantifying supply-side climate policies, CAMP Working Paper Series 01/2022.
Asheim, G. B., Fæhn, T., Nyborg, K., Greaker, M., Hagem, C., Harstad, B., Hoel M. O., Lund D. & Rosendahl, K. E. (2019), The case for a supply-side climate treaty, Science, 365(6451), 325–327.
Drupp, M. A., Nesje, F. & Schmidt, R. C. (2022), Pricing Carbon, CESifo Working Paper No. 9608.
Welsby, D., Price, J., Pye, S. & Ekins, P. (2021), Unextractable fossil fuels in a 1.5°c world, Nature, 597 (3790), 230–234.
Harstad, B. (2012), Buy coal! A case for supply-side environmental policy, Journal of Political Economy, 120(1), 77–115.
McGlade, C. & Ekins, P. (2015), The geographical distribution of fossil fuels unused when limiting global warming to 2 c, Nature, 517 (7533), 187–190.
Welsby, D., Price, J., Pye, S. & Ekins, P. (2021), Unextractable fossil fuels in a 1.5 C world, Nature, 597(7875), 230–234.
